浅析淡水资源的国际法保护

王秀英


随着经济的不断高速发展，世界经济达到了空前繁荣的时代。同时，具有全球性影响的环境问题日益突出。人类对环境影响的深度和广度也不断加强，人类赖以生存的大气、水、土地、生物乃至外层空间不断受到破坏。不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、全球气候变化、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减、越境污染、海洋污染、野生物种减少、热带雨林减少、土壤侵蚀、等大范围的和全球性环境危机，严重威胁着全人类的生存和发展。淡水资源短缺是个全球水危机的现实，已经引起了国际社会各界的重视。


一、全球淡水资源现状

（一）地球水资源的概况

水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!

（二）地球上的淡水资源分配极不均衡

联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。 有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。中国淡水资源总量居世界第四位，人均资源量居世界82位，不到世界水平的1/3。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。


二、水资源短缺的原因

水资源短缺的主要原因大致分为：自然原因和人为原因。在自然原因中水资源全球分布的及不均匀，气候变暖改变区域降水的蒸发格局造成了大气环流失衡，使区域性降水造成了分布不均衡。其次，雨水在时间和空间上的分布更不均匀。

两个原因当中更重要的是人为原因，人类水资源需求总量正在急剧上升的现象这是不可非议的，相反人类人为造成水污染的程度也变得越来越严重。当今水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁，清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，人类就不能生存。但是我们却把清澈、干净的水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。同时海上运输过程中的意外事故造成的液体泄漏也给海洋带来了无法挽回的损失。不当的淡水利用也给水资源带来了无形的浪费。在农用方面，农作物的大面积灌溉使淡水造成了大量的流失，这更是一个不可忽视的问题

我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面却在继续忽视水的重要性。这不是我们今天人类应该做的，相反我们需要保护和恢复我们的水质。


三、全球淡水资源的国际保护及保护法取得的进步

20世纪许多战争都是因石油而引起21世纪水将成为引起战争的根源。由于全球一体化和可持续发展的需要各国必须对淡水资源的国际公平分享问题和淡水污染的防治问题给予充分重视，做到广泛协商并用国际条约巩固协商成果。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。

关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。

起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。

随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的自然分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。

总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。

四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题

国际淡水资源保护法在体系机构上所调整的范围不断扩大，渊源构成多样化 ，在内容上存在着 国家主权与水道国际化之间的矛盾。保护法对淡水资源的保护起到了积极重要的作用但也存在着不足，在已经签署的双边、多边条约执行的不彻底。国际河流委员履行的职责有限，上下游国家利益的平衡问题尚且存在，国际水资源争端的解决存在争议 。

我个人认为，国际环境法应与国内环境法在某些方面达成一致。国内环境法无论在归责问题或保证实施上大多都有明确规定，不可否认国际环境法在这些问题上不可能同解决国内法一样，它面临更大的困难，但及早出台相关的法律是刻不容缓的。还有一点值得注意的是，自70年代以后，有发达国家将严重污染环境的项目迁往控制不严格的发展中国家，导致世界上最严重的环境事故接二连三的发生在发展中国家，而这与发展中国家财政收入低下，民众的环境意识低下和管理水平低下有着很大的关系。因此，我们在谴责发达国家这种举动的同时，还应该认识到提高发展中国家的环境保护意识也是迫在眉睫的，只有认识到环保的重要性才能使全世界都积极参与到拯救环境的队伍中来。

世界局势逐渐向多极化的发展，国与国之间的差距在逐渐缩小，通过建立全球性伙伴关系，迎接环境与发展的挑战，是唯一可行的道路。

　
结束语：
江苏省扬州市人民政府


扬州市人民政府令

第36号



《扬州市社会保障基金监督管理办法》已于2003年8月11日经扬州市人民政府第8次常务会议讨论通过，现予发布施行。

市长：季建业

二00三年八月十三日





扬州市社会保障基金监督管理办法



第一章 总 则



第一条 为了保障社会保障基金的安全，规范和加强社会保障基金监督，根据国家劳动和社会保障部等七部委《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》（劳社部发[2002]12号）和《社会保险基金行政监督办法》（劳动和社会保障部第12号令）精神，结合我市实际，制定本办法。

第二条 对社会保险基金及社会保障专项资金有关的帐户收支和结余情况的监督，按照本办法的规定执行。

本办法所称社会保险基金包括养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。

本办法所称社会保障专项资金是指上级财政拨入的社会保险资金、下岗职工基本生活保障和再就业资金、城市居民最低生活保障资金及其他合法方式筹集的社会保障专项资金。

第三条 市社会保障监督委员会是市政府组织和指导全市社会保障监督工作的议事协调机构，代表市政府协调全市社会保障监督工作。监督委员会下设办公室（设在市劳动和社会保障局），负责全市社会保障监督的日常工作。

第四条 实施社会保障基金监督工作所需经费，由同级人民政府予以保证，纳入本级财政预算。

第五条 社会保障基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则，以事实为根据，以法律为准绳。

第六条 社会保障基金监督的内容包括：

（一）贯彻执行国家及省有关社会保障基金管理法律、法规和政策情况；

（二）社会保障基金预算执行情况及决算；

（三）社会保障基金征收、支出及结余情况；

（四）社会保障基金管理的其他事项。



第二章 政府工作部门的职责



第七条 各级劳动保障、财政、审计、地税、民政、监察部门和人民银行,要按照各自职能，加强对社会保障基金管理和运营机构贯彻执行基金管理法规和政策情况的监督检查，实施对社会保险费征缴、社会保险金发放、基金管理和运营各个环节的全过程监督。

第八条 劳动保障部门负责对社会保障基金征缴、管理、支付情况的监督。定期不定期地对基金收入户、支出户及财政专户等各类社会保障基金银行帐户进行监督检查。

第九条 财政部门负责对社会保障基金财务、会计制度执行情况的监督，定期不定期地对基金收入户、支出户及财政专户基金管理情况进行监督。

第十条 审计部门负责对社会保障基金征收、管理及使用情况进行审计监督，对基金收入户、支出户及财政专户基金管理情况进行审计。

第十一条 地税部门负责对征收社会保险费的情况进行监督检查。

第十二条 民政部门负责对城市居民最低生活保障资金进行监督检查。

第十三条 监察部门负责对社会保障基金违法违规问题进行查处。

第十四条 人民银行负责对社会保障基金帐户的开立和使用情况进行监督检查。

第十五条 劳动保障、财政、审计、地税、民政、监察部门和人民银行应定期或专题向社会保障监督委员会报告社会保障基金的监督检查情况。



第三章 社会保障基金监督方式



第十六条 社会保障基金监督方式包括现场监督和非现场监督。由社会保障监督委员会办公室组织各有关部门实施，各部门也可根据本部门职责单独组织。

第十七条 现场监督是指对被监督单位实施的实地检查。现场监督分为定期监督、不定期监督和按劳动保障部《社会保险基金监督举报工作管理办法》规定受理的举报案件查处。

第十八条 实施监督检查时，应当由两名以上监督人员同时进行。监督人员履行职责，应忠于职守、实事求是、秉公执法、清正廉洁、保守秘密，并依法实行回避制度。

第十九条 实施监督检查时，监督检查人员有权就监督事项的有关问题向被监督单位和个人进行调查，被监督单位和个人应如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、拖延；监督检查人员认为被监督单位有可能转移、隐匿、篡改、毁弃有关社会保险基金的会计凭证、帐簿、报表以及其他资料的，有权采取取证措施。

第二十条 非现场监督是指对被监督单位报送的社会保险基金管理有关数据资料进行的检查、分析。非现场监督分为常规监督和专项监督。常规监督通过被监督单位按监督机构的要求定期报送有关数据进行，专项监督通过被监督单位按监督机构的要求报送专项数据进行。

第二十一条 在非现场监督过程中发现被监督单位存在违法违规问题的，应当实施现场监督。

第二十二条 对现场监督和非现场监督中出具的监督报告，被监督单位确定无异议的，监督机构针对具体情况分别依法提出监督意见和监督处理决定：对社会保障基金管理中存在的一般问题，提出改进意见，下达监督意见书；对存在的违法违规问题，按有关规定作处理决定，下达监督决定书。

第二十三条 社会保障基金现场监督终结后， 监督检查机构应当根据情况向本级政府、审计机关报告监督结果，并依照有关规定向政府有关部门和社会保障监督委员会报告。

第二十四条 被监督单位应当自监督意见书或监督决定书生效之日30日内，将监督意见书或监督决定书的执行情况书面报告监督检查机构。

第二十五条 被监督单位有下列行为之一的，由监督机构责令改正；拒不改正的，由监督机构建议被监督单位行政主管部门对主要负责人和直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

（一）拒绝、阻挠监督人员进行监督的；

（二）拒绝、拖延提供与监督事项有关资料的；

（三）隐匿、伪造、变造、毁弃会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与社会保障基金管理有关资料的；

（四）转移、隐匿社会保障基金资产的。



第四章 附 则



第二十六条 政府各工作部门应当完善社会保障基金管理工作责任制，建立社会保障基金监督工作责任制。对失职渎职、违法违纪等问题，应依法追究责任人和当事人的责任。

第二十七条 各县（市）人民政府可根据本办法制定相关监督管理办法。

第二十八条 本办法由市劳动和社会保障局负责解释。

第二十九条 本办法自印发之日起施行。