公民诉讼代理问题研究

刘 亮 栾桂平


　　公民诉讼代理，是指在我国的司法诉讼程序中，非法律职业的普通公民担任诉讼当事人的代理人并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼的一种活动。
　　公民诉讼代理的存在，在于其一定程度上适应了司法制度和司法实践的需要，主要表现在：
　　第一，法律制度上许可公民代理诉讼的存在源于我国社会主义制度的性质和人民司法的精神内涵。社会主义制度决定了人民群众当家作主，有权参与国家各项管理，公民参与诉讼代理是每一位公民行使民主权利的表现形式；而人民司法的一贯提法更加清楚地表明了我国司法诉讼对于民众参与的开放性，公民代理诉讼是其应有的题中之义。
　　第二，公民代理诉讼能够基本满足相对我国变革前简单的社会政治、经济生活的需要。从建国以来一直到80年代中前期的计划经济制度下，我国的社会生活关系和经济、政治关系都相应的明确和简单，法律关系基本停留在传统状态，所涉的诉讼案件的领域十分狭窄，法律的专业化以及法律实践人员的专业化都不是急迫的问题，从当时的实践来看，公民作为代理人也是基本能够适应当时诉讼的要求的。
　　第三，专业律师在质量和数量上仍不能满足需求。律师制度经过建国前后的几番沉浮，文革后律师制度恢复后的一段时期内从业人员相对较少，不能够满足诉讼实践的需要，而诉讼事务的非专业状况也使得诉讼参与人对于律师的需求没有强烈的愿望。由于公民代理人一般都是当事人的亲朋邻友，进行诉讼代理也比较方便，同时这种关系也有助于通过案件的审理起到教育周围人群以及宣传法制的作用。因此，公民诉讼代理的存在缓解了诉讼当事人对于诉讼帮助的需求矛盾。
　　尽管公民诉讼代理的存在具有一些制度上的合理性，但随着“我国社会在政治、经济各领域的变革，社会生活的方方面面越来越丰富，社会的分工也越来越细致和复杂；司法诉讼模式完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重转变；律师制度亦顺应社会的需要逐步完善起来”等一系列制度和事实上的变化，公民诉讼代理制度本身的不完善以及在实践中的弊端也逐渐显露出来，并引发了一些问题。首先是经济利益驱动违法代理，实践中冒充律师收取费用代理诉讼的黑律师、土律师大量出现。三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照其规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人，造成一些不具有律师执业资格的人员很容易以公民代理人的身份参与诉讼而向当事人收取报酬。前些年的实践也反映了这样一个问题：以代理诉讼为业的“黑律师”、“土律师”群体在全国各地出现。这些没有律师执业资格的普通公民“挑词架讼、胡乱收费、骗取钱财、干扰司法审判”，造成了很坏的影响，引起了法院、司法行政管理部门的高度重视。司法部曾几次发文明确只有律师事务所和基层法律服务所才能向社会提供有偿的诉讼代理服务，但由于实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。其次是整体素质不高，不利于保护当事人合法权益。社会生活的变化使得现代法律关系具有高度的复杂性，诉讼的进行则更需要高度的技巧，由于公民代理人一般不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距在最后的诉讼结果产生上往往有着很重要的影响。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。再次是分割了法律服务市场，使法律服务行业的不正当竞争行为不断加剧。司法行政主管部门虽规定“不得以公民代理形式向社会提供有偿的法律服务”，但由于该规定缺乏落实的具体举措而形同空文。公民代理人的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，因此在实践中除公民代理人进行收费代理外，出现了律师、法律工作者或公司法律顾问按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。
　　对于诉讼制度中是否需要设立公民代理这一问题，我国自建国以来的诉讼法律和司法实践一直是持肯定态度的，但近几年以来，对于公民代理诉讼是否有必要存在则出现了一些不同的意见。以下简单介绍以下几种主要观点：
　　观点一；禁止，该观点认为应禁止公民担任诉讼代理人，此观点是我国目前司法实务界较为赞同的意见之一。持此观点者认为，法律服务特别是诉讼代理与当事人人身、财产、自由、民主等重要权利密切相关，其进行需要高度的专业性和技巧性，法治建设急需要高质量的法制保障，而普通公民参与诉讼代理势必会降低法律服务的质量，加剧该领域的不正当竞争，从而影响当事人权益的实现和法治目的的实现，目前全国法律服务市场中公民代理问题层出不穷并严重影响整个法制结构的现实也说明了这个问题。意见明确提出应对诉讼（仲裁）代理实行律师业务垄断。一些市场经济特别发达国家在实践中也持相应观点。在该些国家，律师行业作为重要的中介机构已非常发达，各项社会制度较完善，其诉讼法律制度或实行强制律师代理，即当事人必须委托律师或由国家指定律师进行诉讼，或是明确诉讼业务由律师垄断，即除当事人本人可以进行诉讼外，如果其要委托他人代理诉讼，则委托的对象必须是律师。
　　观点二；相对限制，持此观点者认为，现行法律和司法实际状况决定了公民代理诉讼在目前阶段的存在，尽管如此，司法诉讼的特殊性决定了公民进入诉讼代理的领域只能是有限的，在对公民诉讼代理制度的重塑中可以参照相对限制公民诉讼代理国家的做法，具体区分哪些公民可以参与诉讼代理、公民代理人能够进入的案件范围、公民代理人的权利范围和特别的行为方式，同时加强法院和行政管理部门的审查和处罚，这对于解决目前实践中存在的一些问题和满足法治对于诉讼制度提出的更高要求是必要的。该观点是目前各国的主流观点，主张该观点的各国的制度实践也是将公民代理诉讼限定在一定范围内，由法律对参加诉讼的公民的资格予以明确，并对公民代理人可进入的诉讼类型予以限制。英国1974年律师法允许非律师代理他人进行诉讼，但其明确区分了公民代理人可以进入的诉讼程序，并规定如果普通公民做了法律规定只有律师才能做的事情，其就有可能构成犯罪。日本刑诉法和民诉法都明确以律师诉讼代理为原则，但在简易法院或家庭法院审理的案件中非律师经法院许可后亦可担任诉讼代理人；德国以及我国台湾地区在刑事诉讼中亦采相对限制观点，其将诉讼代理人分为一般辩护人和特别辩护人，允许大学法学教员或法学家在经法院同意后充任刑事被告人的辩护人。
　　观点三；赞成，在我国，拥护、赞成并且认为公民诉讼代理不应受到限制的观点仍有一定影响。他们认为，公民参与诉讼的广度和深度是评价社会主义民主实现程度的重要标准，人民司法的本质中即包含了这一内涵，普通公民根据他人委托成为诉讼代理人参与诉讼理所当然。现代社会将诉讼的民主化作为诉讼制度先进与否的一个评判标准，这就要求司法制度给普通公民提供一个简便、高效、低成本的诉讼代理制度，除了法律职业者代理诉讼外，法律应当为公民提供其他的途径，公民诉讼代理的地位应当能够与律师代理平等，并且不受限制。
　　对以上观点进行分析可以发现，它们之间的差异在于对诉讼代理制度中国家干预与当事人在诉讼中的自由度如何平衡问题认识的不同。对于我国未来相关制度的构建，我们必须对司法诉讼程序中包含的诸多基本价值（包括程序公正的理解、安全、效率、简便等价值的涵义和实现）和社会现状的需求进一步地明确和把握，国家干预当事人的选择权可以到哪种程度、司法诉讼的特殊性可以在多广的范围内体现等等，都是我们需要考虑的问题。笔者认为，从我国制度的实际情况出发，目前以及今后相当长的一段时间内，公民诉讼代理有其存在的价值和需要，我们绝对不能脱离国家法制的现实，将公民代理问题绝对化。至于公民诉讼代理存在的范围，确实有必要作出一定的限制，但这一限制也只能在对法治的要求和民众的愿望进行衡量之后，通过诉讼法的修订进行安排。
笔者认为应采取相对限制的方式，公民代理只限于较近的亲属关系或具有公益性质的法律援助服务等范围，并应有相应的立法予以规范。
国家旅游局


关于同意黑龙江省旅游局组织少量自费旅游试验团同苏联进行交换的批复
国家旅游局


（1990年2月8日 国家旅游局）


黑龙江省旅游局：
经请示国务院，同意你局组织少量自费旅游试验团同苏联进行对等交换。
具体作法如下：
一、中苏双方对等交换“七天”自费旅游团的作法是：各自向所组织的旅游团（者）收费；不动用外汇；国际间交换各方的旅游团乘坐各自的民航班机往返；相互提供对等的食、宿、、行、游等综合服务的接待条件；每周交换一个团，每团约30至40人，总共相互交换20个团，总
人数控制在700人左右。每个旅游团在对方停留七天，不得无故滞留。苏方旅游团的旅行观光范围仅限于黑龙江省内对外开放的城市和地区。
二、要加强组织领导和管理。与苏方对等交换“七天”自费旅游团是一项新的业务，政策性强。黑龙江省旅游局要在黑龙江省人民政府的领导下，会同外事、公安、边防、海关等有关部门严格把关，切实做好参游人员的审查、批准和管理。一定要确保自费，严禁搞公费旅游。严防走私
贩私，严禁非法倒卖活动。出国前要对参游人员进行外事纪律、财经纪律和安全保密的教育。对苏联人员既要做友好工作，又要内外有别。每个自费旅游团要指定领队，加强境外管理，强调集体活动，回国后要写出书面报告。为此，责成黑龙江省旅游局就开展此项业务制定具体管理办法，
报经黑龙江省人民政府批准后贯彻实施，并抄报我局备案。
三、参加自费旅游团的对象：主要是黑龙江省内大、中型工矿企业职工中自己具有支付能力的人员，要从中择优审批。只在内部组织赴苏七天自费旅游团，不做宣传招徕。
四、由黑龙江省海外旅游总公司与苏联远东地区相应的旅行社签订对等互换七天自费旅游团的合同，双方保证按合同办理。黑龙江省海外旅游总公司负责承办组团和接待业务，实行经济核算，自负盈亏，要按章收费，提供优质服务，确保旅游团人员生命财产的安全。严禁搞变相公费旅
游，违者追究领导的责任。
五、有关申请、审批、出国护照、签证手续。
中国（黑龙江）公民赴苏联自费旅游的申请、审批和办理出国护照、签证等手续，应严格按照《中华人民共和国公民出境入境管理法》及其实施细则的有关规定办理，申请者凭交款收据以及单位证明、本人身份证、户口簿和本人近照若干张等到黑龙江省海外旅游总公司报到，办理有关
申请手续。旅游者的审批手续，严格按照公安部门的规定办理。赴苏联的出国护照由黑龙江省公安厅统一审核签发；领取护照及苏联签证由黑龙江省海外旅游总公司统一办理。
六、购票事宜。民航意见，（一）购买机票由黑龙江省海外旅游总公司办理有关手续，民航售票处凭该公司购票介绍信、旅客名单出票，黑龙江省海外旅游总公司应对购票介绍信负责，以避免出现漏洞。（二）在一九九0年内，黑龙江省海外旅游总公司可用人民币支付票款，民航售票
处在机票日期、地点栏内注明收取的是人民币。退票也只退人民币。
七、海关手续。海关总署意见，（一）由于对旅游旅客与其他进出境人员行李物品的管理不同，在旅行证件上应注明出境目的，以便海关办理旅客行李物品验收手续。（二）出境旅客的行李物品的海关检查，应与出境边防检查一致，统一在出境地（即哈尔滨）办理。公安部六局同意海
关总署意见，具体实施办法由黑龙江省公安局考虑。
八、要及时总结经验。组织赴苏七天自费旅游试验团是一项新的业务，要注意政治影响和讲求经济效益和社会效益，黑龙江省旅游局在试验期间，特别要注意了解组团过程中的新情况和新问题，及时总结经验，上报黑龙江省人民政府和中央有关主管部门。
以上请遵照执行。此复。



1990年2月8日