随着我国经济社会迅猛发展，市场规模不断扩大，利益组合关系日趋复杂，不断涌现交织性社会事务。为防止行政管理中的调控缺位和越权，明确责任，减少行政机构职责交叉和执法推诿，提高执法效率，实施相对集中行政处罚权制度，是改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革的有益尝试。但是，在相对集中行政处罚权制度实施过程中，暴露出了诸多问题。为此，应在执法与立法过程中完善相对集中行使行政处罚权制度。

　　一、相对集中行政处罚权的含义及其必要性

　　相对集中行政处罚权，是指依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。

　　相对集中行政处罚权，将若干法律、法规规定的与城市管理领域相关的行政处罚权集中到一个行政机关，不但有效地避免了制度层面存在的职责交叉弊病，而且解决了联合执法行为主体缺失、程序失范、责任不明的法律障碍。[1]相对集中行政处罚权通过对部分行政处罚权的集中，使分散在多个部门的执法权得以在执法职能重新配置的基础上得到有序整合，同时在对其界定、划分、衔接、运用等方面努力形成新的科学体系与制度，执法人员得到精简，但执法力量得到科学的集中，行政执法效能得以提高。相对集中行政处罚权，既有利于社会公众对行政处罚行为的监督，也利于促进各级行政机关严格依法行政，对于培植全社会的法治意识、责任意识，推进法治政府建设起到积极的保障和促进作用。

　　二、相对集中行政处罚权产生的问题

　　1、立法不明确

　　行政处罚法规定了相对集中行政处罚权制度，同时规定限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，不能集中由其他行政机关行使。但是，该部法律对可以相对集中行使的行政处罚权没有规定具体领域和具体范围。[2]究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，对这些问题，即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权，缺乏明确的界定及界定的标准。

　　由于没有法律、法规对相对集中行政处罚权的范围作出明确规定，而且，国务院将实施相对集中行政处罚权的审批权授予省级人民政府。因此，我国各省市许多实施城市集中行政处罚权的范围不尽相同，有些城市集中处罚权范围已经远远超过其他城市，有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权。例如深圳市集中的行政处罚权的范围就比其他城市确定的范围更广，不仅包括市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保护、园林绿化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，还包括文化市场管理、房屋租赁管理旅游市场管理、社会医疗管理、计划生育管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，甚至涵盖犬类管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。

　　由于对哪些行政处罚权应当集中、也可以集中，全国没用统一规定，各地有不同的认识，导致在实践做法上产生较大的差别。有的城市盲目求大、求全，集中行政处罚权的领域铺得太宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，结果与各行政职能机关的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱，违背了相对集中行政处罚权的初衷。

　　由于对哪些部门的行政处罚权进行集中，对集中行政机关的是全部还是某一部分行政处罚权没有具体规定，极易造成执法误区。如环境保护方面，集中的应是社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、市饮食服务业排污行为的行政处罚权；工商行政管理方面，集中的应是无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面，集中的应是侵占道路行为的行政处罚权；环境保护、工商行政、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权。但是，由于缺乏明确规定，已划转的行政处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，并出现新的执法交叉或执法真空现象。而且将部分的行政处罚权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与“精简、统一、效能”的原则是相悖。

　　相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉，主要是针对简单易行的、技术含量不高、显反复的行政违法行为。但是目前各实施城市集中的行政处罚权中却包含一些专业性很强的处罚权。例如环境保护、城市规划等方面的行政处罚权，即专业程度较高的行政处罚权。从环保的特点看：环保的行政处罚与市容、市政、绿化等一般城市管理的行政处罚有一个重大的区别，一般城市管理行政处罚对违法行为的认定较为直观，如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等，一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定，而对违反环保法规的行为如认定噪音超标、水质的测定、空气污染等必须具备较强的专业知识和相应的检测手段、检测设备。又如相对集中的城市规划方面的行政处罚权，也涉及很强的专业性，非相对集中行政处罚权的执法人员所能运作，其结果只能是低效率、低水平的执法。

　　2、行政管理断链、职责划分不清

　　实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配置，各行政职能机关部交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关，由其独立行使，变多家执法为一家执法。因此，相对集中行政处罚权具有“权力转让性”。但对行政机关而言，某一项社会事务的行政管理“链条”被纵向切割，即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离，分别由行政职能机关和相对集中行政处罚权的实施机关行使。在这种新的体制下，实践中出现了相互脱节、监管失控等新问题。

　 “有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突，从某种程度上说对执法产生了很大的影响，这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”如法律规定严重影响城市规划的建筑物必须拆除；不影响城市规划的可以没收，并处罚款。是否严重影响城市规划，应由规划部门认定，而有的相对集中行政处罚权的实施机关不与规划部门沟通，自行处罚。如行政职能机关拒绝或怠于向相对集中行政处罚权的实施机关提供作出行政处罚所需要的各种行政许可资料；对于相对集中行政处罚权的实施机关作出行政处罚决定并责令相对人限期改正的，行政职能机关不在期限内为相对人补办相关手续，致使相对人无法消除违法状态，以及由于行政职能机关的前期管理存在违法或缺位，造成相对集中行政处罚权的实施机关无法有效地依法实施处罚，等等。

　　相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权，不包括行政许可、行政收费、行政强制执行等其他行政权。事实上相对集中行政处罚权的实施机关所拥有的处罚权已经属于行政管理的末端，尽管处罚权是相对集中了，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买账”的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。

　　行政职能部门行使行政许可权，相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权，因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段，也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉，现俗称“监督检查扰民”。由于责任和利益所致，双方都想把本部门的职责分清，却又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，由此造成了谁都可以管、谁也都可以不管的局面。

　　3、缺少行政强制措施和强制执行权

　　行政处罚权虽然转移了，但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如，属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为，由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力，因此相对集中行政处罚权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施，缺少应有的执法手段，造成执法不力。

　　相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制执行权。由于处罚权的相对集中，执法机关的执法任务大增、处罚案件也相应增加，需要强制执行的行政处罚决定自然也增加。但由于相对集中行政处罚权实施机关没有行政强制执行权，行政强制执行权要么仍属于行政职能机关，要么要申请法院强制执行，因而造成或者行政处罚决定无法实现，或者相对集中行政处罚权的实施机关花费大量的精力于申请法院强制执行或要求行政职能机关强制执行，最终的结果都是行政处罚的软弱、行政效率的低下。

　　三、解决相对集中行政处罚权所产生问题的对策

　　1、专项立法

　　自行政处罚法实施以后，各实施城市为了规范本地的运作，制定了一些规范性文件。但由于一些城市本身没有地方立法权，所制定的文件都是规章以下的规范性文件；即使是拥有地方立法权的城市制定了这方面的政府规章或地方性法规，也由于制定这些政府规章和地方性法规上无国家法律、行政法规作为依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权实践工作中出现的各种新情况、新问题。而目前国家立法中，除《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性的规定外，尚无一部权威性的法律或法规对各实施城市的成功经验予以肯定，并对存在的问题予以明确规范。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开，若无国家法律或行政法规的全面规范，具体操作将无法依法进行。因此，制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用，执法主体的设立、性质、地位、职责，执法的具体管理体制、运作方式、执法程序等一系列内容的专门性法律或行政法规，对涉及相对集中行政处罚权工作的各个方面进行全面的规范，也即应当对相对集中行政处罚权进行全面立法。

　　首先，由国务院根据《行政处罚法》的规定，制定《相对集中行政处罚权条例》，作为相对集中行政处罚权制度的专门依据，应包括下列内容：相对集中行政处罚权的法律性质，即在法律规范中界定相对集中行政处罚权的法律性质，以避免在这一问题的法律性质方面发生混乱；相对集中行政处罚权的适用范围，对可以实行相对集中行政处罚权的领域及可以集中的行政处罚权的范围作出确定，尽可能采用列举式与概括式规定相结合，使适用法律问题不再发生混乱。；相对集中行政处罚权的执法主体，避免实践中产生事业单位实施相对集中行政处罚权的现象；相对集中行政处罚权的程序规则；相对集中行政处罚权的责任规则。

　　其次，各省、自治区、直辖市根据国务院条例，结合本地实际，制定相应的地方性法规或地方政府规章，对在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序、机构的设立、性质、地位，执法的管理体制、运作方式、执法程序及与相关行政职能机关的关系等作出具体的规范。

　　2、界定相对集中行政处罚权的范围　

河北省人大常委会


河北省种畜禽管理条例
河北省人民代表大会常务委员会



《河北省种畜禽管理条例》业经河北省第九届人民代表大会常务委员会第八次会议于1999年4月2日通过，现予公布，自公布之日起施行。

第一章 总 则
第一条 为了加强畜禽品种资源保护、优良品种培育和种畜禽生产经营管理，提高种畜禽及其产品的质量，促进畜牧业持续发展，根据《中华人民共和国农业法》和国务院《种畜禽管理条例》的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称种畜禽，是指人工饲养种用的畜禽，包括猪、牛、羊、马、驴、驼、兔、犬、鸡、鸭、鹅、鸽、鹌鹑等及其卵、精液、胚胎、基因等遗传材料。
农户自繁自用的种畜禽不适用本条例。
第三条 在本省行政区域内从事种畜禽的选育、生产、经销活动的单位和个人，必须遵守本条例。
第四条 县级以上人民政府应当鼓励并扶持繁育、推广、使用畜禽良种和培育畜禽新品种。
在畜禽品种资源保护、优良品种培育和种畜禽科研、生产、管理中作出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰奖励。
第五条 县级以上畜牧行政主管部门负责本行政区域内的种畜禽管理工作。
其他有关部门按照各自的职责，协同畜牧行政主管部门做好种畜禽管理的有关工作。

第二章 畜禽品种培育和审定
第六条 省畜牧行政主管部门应当根据本省畜禽品种资源的分布状况和各地的实际情况，制定全省的良种繁育体系规划和种畜禽选育计划，并列入本省国民经济发展计划和年度计划。
第七条 从事畜禽品种繁育的单位和个人在繁育种畜禽前，应当制定品种特征、生产性能和相应的饲养管理技术规范。
第八条 生产种畜禽的单位和个人应当根据生产需要，不断选育提高现有的畜禽品种；对确有保种价值的畜禽品种，经省畜禽品种审定委员会审定，报省畜牧行政主管部门批准，予以保护。
第九条 省畜禽品种审定委员会是本省畜禽品种鉴定的最高技术机构。
省畜禽品种审定委员会由畜牧行政主管部门及科研、教学、生产单位的有关专家组成，负责畜禽品种审定办法和审定标准的制定、畜禽品种的认可、新品种的鉴定命名和畜禽品种的推荐等工作。
第十条 省畜禽品种审定委员会对报审的畜禽新品种应当在收到报审材料之日起一个月内决定是否受理，并书面通知申请人。如不受理应当说明理由。
省畜禽品种审定委员会应当自受理申请之日起五个月内提出审定意见。经该委员会评审通过的畜禽品种，由省畜牧行政主管部门批准，颁发品种证书，并予以公布。
未经国务院畜牧行政主管部门或者省畜牧行政主管部门批准、公布的畜禽品种，不得用于生产、销售，不得发布广告。
第十一条 申请者对审定结果如有异议，可以在二个月内向省畜禽品种审定委员会申请复审。省畜禽品种审定委员会应当在接到复审申请之日起二个月内予以答复。
第十二条 省畜禽品种审定委员会审查认为在本省生产、销售、使用的畜禽品种、品系和配套系，不适应本省的自然条件或者有其它不可克服的缺点的，应当提出停止生产、销售和使用的建议，报省畜牧行政主管部门批准后公布。

第三章 种畜禽生产
第十三条 建立种畜禽场，应当符合种畜禽良种繁育体系规划，并经县级以上畜牧行政主管部门审核批准。
建立畜禽原种场、祖代场、一级种畜禽场以及生产经营种畜禽遗传材料的，应当经省畜牧行政主管部门审核批准。
第十四条 原种场和良种繁殖场生产的种畜禽及其产品必须符合国家标准、行业标准或者地方标准。
第十五条 种畜禽生产、经营实行许可证制度。生产经营种畜禽和种畜禽精液、胚胎、基因等遗传材料，以及从事畜禽人工授精、种禽孵化活动的单位和个人，必须向县级以上畜牧行政主管部门提出申请，经审查验收合格后发给《种畜禽生产经营许可证》；工商行政主管部门凭此证办
理登记注册。
未取得《种畜禽生产经营许可证》的单位和个人，不得进行商品种畜禽生产、经营活动。
第十六条 《种畜禽生产经营许可证》按下列规定审批发放：
（一）国家级种畜禽场生产经营种畜禽，由省畜牧行政主管部门审核，报国务院畜牧行政主管部门审批发放；
（二）畜禽原种场、祖代场、一级种畜禽场以及生产经营种畜禽精液、胚胎、基因等遗传材料的，由省畜牧行政主管部门审批发放；
（三）畜禽父母代场、二级种畜禽场生产经营种畜禽，可由省畜牧行政主管部门委托设区的市畜牧行政主管部门审批发放；
（四）从事种畜禽购销、种禽孵化和人工授精配种业务的，由所在地的县级畜牧行政主管部门审批发放。
第十七条 申请《种畜禽生产经营许可证》的单位和个人应当具备下列条件：
（一）符合良种繁育体系规划布局的要求；
（二）种畜禽生产性能优良、品种特征明显、引种渠道规范、健康无病、并达到规定数量；
（三）有相应数量的畜牧兽医技术人员；
（四）有符合国家标准的防疫设施和防疫程序；
（五）有完整的系谱和生产性能记录。
第十八条 持有《种畜禽生产经营许可证》的单位和个人，必须按照许可证规定的品种、品系、代别和利用年限从事种畜禽的生产经营活动，并建立健全良种登记制度、完整的种畜禽系谱和技术档案。
第十九条 牛、马、驴、驼等大牲畜《种畜禽生产经营许可证》的有效期为三年，其他畜禽《种畜禽生产经营许可证》的有效期为二年。在许可证的有效期内需要变更生产经营范围，以及期满后需要继续从事种畜禽的生产经营活动的，必须按照省畜牧行政主管部门的规定，办理《种畜
禽生产经营许可证》的变更、延期手续。
第二十条 进口的种公畜及其纯种繁育的后代具备生产条件的，应当实行人工授精。进口的纯种母畜应当实行纯种繁育。
第二十一条 用于配种繁殖的种公畜必须经县级以上畜牧行政主管部门组织专业技术人员进行技术鉴定，经鉴定合格后方可用于营业性配种。
第二十二条 畜禽品种、品系和配套系在推广使用前，畜牧行政主管部门应当组织专业技术人员对其进行生产性能测定。
第二十三条 从事畜禽人工授精和种禽孵化业务的人员应当经县级以上畜牧行政主管部门考核合格，领取上岗证书，未取得上岗证书的人员不得从事该项工作。

第四章 种畜禽经销
第二十四条 销售的种畜禽及其产品应当附有种畜禽场出具的《种畜禽合格证》和完整的种畜禽系谱，以及县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构出具的检疫证明。
第二十五条 从外省、市、自治区引进种畜禽，应当到引入地县级以上畜牧行政主管部门办理审批手续。引进的种畜禽应当符合畜禽品种标准，并附有完整的种畜禽系谱、生产性能记录和县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构出具的检疫证明。
第二十六条 种畜禽进出口，必须依照《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的规定进行检疫，并经省畜牧行政主管部门审核同意后，报国务院畜牧行政主管部门批准。
第二十七条 托运种畜禽及其产品，应当向承运方提交县级以上畜牧行政主管部门发放的河北省种畜禽调拨专用运输单和县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构出具的检疫证明。未提交种畜禽调拨专用运输单和检疫证明的，承运方不得运输。
第二十八条 发布种畜禽广告，其内容必须经县级以上畜牧行政主管部门审查，未经审查不得发布。在省级新闻媒体上发布的种畜禽广告，必须经省畜牧行政主管部门审核同意。
种畜禽广告审查办法由省畜牧行政主管部门会同省工商行政主管部门制定。

第五章 法律责任
第二十九条 违反本条例有下列行为之一的，由县级以上畜牧行政主管部门责令改正，可以没收违法所得，并可处违法所得二倍以下的罚款；给用户造成经济损失的，应当依法予以赔偿：
（一）生产、销售未经国务院畜牧行政主管部门或者省畜牧行政主管部门批准公布的畜禽品种的；
（二）未取得《种畜禽生产经营许可证》或者未按规定办理《种畜禽生产经营许可证》的变更或者延期手续，生产经营种畜禽和种畜禽精液、胚胎、基因等遗传材料或者从事畜禽人工授精、孵化活动的；
（三）未按照《种畜禽生产经营许可证》规定的品种、品系、代别和利用年限从事种畜禽的生产经营活动的；
（四）销售的种畜禽及其产品未附有种畜禽场出具的《种畜禽合格证》和完整的种畜禽系谱的。
有前款第（三）、第（四）项行为之一，情节严重的，可以吊销《种畜禽生产经营许可证》。
第三十条 违反本条例第十四条规定的，由畜牧行政主管部门提请技术监督部门依照标准化管理法律、法规的规定予以处罚。
第三十一条 违反本条例第二十一条规定，将未经鉴定或者鉴定不合格的种公畜用于营业性配种的，由县级以上畜牧行政主管部门责令改正，没收违法所得，可以并处300元以上2000元以下的罚款；对鉴定不合格的种公畜应当强行去势，所需费用由违法者承担。
第三十二条 违反本条例第二十八条第一款规定的，由畜牧行政主管部门提请工商行政管理部门依照广告管理法律、法规的规定予以处罚。
第三十三条 拒绝、阻碍执法人员依法执行职务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不提起诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第三十五条 种畜禽管理工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级主管部门给予批评教育或者行政处分。

第六章 附 则
第三十六条 人工饲养的种用的特种畜禽的管理，依照本条例执行。
第三十七条 畜禽品种的审定办法和收费标准，种畜禽生产性能的测定办法和收费标准，依照国家和本省的有关规定执行。
第三十八条 本条例自公布之日起施行。



1999年4月2日