从一起盗窃案引发的
刑事公诉风险问题的思考

作者：贺轶民
单位：北京市朝阳区人民检察院研究室
电话：010-65014161

一般来说，由于民事诉讼调整平等主体的权利义务关系，双方当事人的诉讼风险容易引起关注，特别是涉及诉讼标的额较大时，相应的诉讼费用更为突出。而刑事公诉是由检察机关代表国家来履行职责，这之前侦查机关还进行了大量的调查取证工作，因此，公诉机关的刑事诉讼风险很容易不被重视。但是，随着法院审判中心主义的兴起，法院进行刑事庭审判决时担任居中裁判的角色越为彰显，检察机关的公诉风险研究也就显得较为重要。
一、一个刑事公诉风险的典型案例
郑某某盗窃一案中，被告人郑某某幼年父母双亡，由其姑妈王某抚养成人。王某有一子王甲、一女王乙。2000年郑某某随王某来京做小生意，和王某、王甲、王乙一起生活，并受雇于王某，由王某每月发给其工资。后来王某欠郑某某工资1000余元没发放，郑某某便偷偷将王乙床铺下的存折拿出去到银行取出1万元人民币，被王乙告发归案。公安机关侦查完毕移送检察机关审查起诉，检察机关根据王某某、王甲、王甲妻子等的证人证言和存折以及被害人王乙的陈述，认定盗窃事实成立，且不属于《最高人民法院关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款第四项中“偷拿自己家的财物或者近亲属的财物，一般可不按犯罪处理，对确有追究刑事责任必要的，处罚时也应与社会上作案的有所区别。”规定的情形，因此依法提起公诉。在法院审判时，王甲、王甲妻子的证言发生变化，王乙作为案件被害人也请求检察机关不要追究郑某某的刑事责任。这样，案件的发展将检察机关推向了一个尴尬的境地。原本事实清楚的案件却因证人翻证导致指控无力，最后法院宣判被告人郑某某无罪。
二、案件反映的公诉风险原因
一般来说，公诉风险产生的原因主要是证据的变化风险和指控罪名不准确的风险，这种风险对每一个刑事案件来说都是客观存在的，只是对有些类型的刑事案件表现得更为突出，比如本案所涉及的亲属之间的轻微刑事案件。
1、犯罪事实主要依靠亲属间证人证言建构的证据体系，在案件当中随着诉讼程序的推进出现较大的变化。郑某某盗窃一案中，虽然王乙等都不是其法律意义上的近亲属，但是他们生活在一起且又有血缘关系，王乙到公安机关报案时可能也是出于一时的激愤，这样由于各种复杂因素的作用，其本人往往事情一过就后悔，或者在亲属的影响下也不得不放弃原来要追究郑某某刑事责任的念头。因此，证人证言的变化和无罪判决的做出也就在所难免。
2、检察机关执法观念的问题。违法必究是沿袭已久的一个执法理念，检察机关打击和惩罚犯罪往往集中反映在追诉效率上。在这种执法观念的指导下，从侦查人员到检察官往往更为关注有罪的证据，而忽视了无罪证据的搜集与固定。事实上，郑某某盗窃一案的公诉风险从一开始就存在，这种亲属之间的盗窃行为，事发现场一般只有亲属在，而亲属之间的有罪证言很不稳定，往往会掺杂一些主观情感，有罪证言向无罪证言转化的倾向总是存在。国家的公权力介入这种亲属关系之间去追究轻微的刑事犯罪往往出力不讨好。正是由于该案的证人证言本身就有很大的不稳定性，利于被告人的证言趋势总是存在的。这样，检察机关在审查起诉时如果没有对这种证言趋势的发展概率做出正确的评价，简单地处理为有罪追诉的模式无疑会加大案件的追诉风险。
三、此类案件公诉风险的应对
此类案件的公诉风险问题相对比较集中，研究其应对策略有益于为解决一般案件的公诉风险探索出一个积极的处理模式。
1、树立恢复性司法理念，谨慎起诉。司法的最终价值在于对社会关系的维护。这至少又包含两层含义：一是通过司法来建构尚未建立的社会关系；二是通过司法来修复被破损的社会关系。毫无疑问，案例中郑某某的行为已经对与其生存相关的社会关系造成了一定的破坏，但是这种破坏了的社会关系完全不是只有通过司法机关才能修复。事实上，通过相关关系人的调解，被害人王乙也已经出现了欲放弃诉讼的念头，这时检察机关的追诉就应当谨慎，要提前做好证人翻证的防范性工作，避免陷入“两头冷中间热”的尴尬境地。比如，对被害人的心态要正确把握，对与此相关的关系人的证言要确实固定好，细化案件的各种证据，切断证言变化的可能。
2、建议被害人自诉或者作不诉处理。根据案件在不同诉讼阶段采取相应的处理方案，及时消化各种有可能引发的矛盾。比如，在案件的受理阶段，应当建议被害人自诉，这样给被害人以充分的自由处分权，避免检察机关生硬介入后的种种弊端。如果案件已经到了审查起诉阶段，经过调解使得被告人认识了行为的错误，同时被害人也愿意接受被告人的弥补措施，对这类犯罪危害不大的案件应当采取不诉处理。
3、如果被害人坚决要求起诉，应当协调法院建立快诉快审的司法渠道。对待这种证人证言极易发生反复的轻微刑事案件，可以和法院进行协调，采取快诉快审的简易审方式，快速判决、快速结案；同时建议刑罚时采取社区矫正的方式，一方面有利于证人证言的稳定，另一方面也有利于防止社会摩擦的加剧。
4、在“强化法律监督、维护公平正义”的思想指导下，树立案件的诉讼风险意识，节约司法成本。检察机关要适应新的形势，树立起诉讼风险意识，这样才能确保法律监督的效果，真正维护好社会的公平正义。郑某某盗窃一案，从公安机关大量的侦查取证工作，到检察院的审查起诉，最后法院判决无罪又引起检法两部门检委会、审委会的大量司法性工作，司法成本在这个诉讼过程当中消耗非常大。从这个意义上说，动用如此大的司法成本，必须计算相应的诉讼风险，尤其是要充分注意具体案件的刑事追诉目的。如果仅仅因为诸如亲属之间的轻微刑事犯罪，就过于奢侈地消费有限的法律资源，这是完全没有必要的。因为这类案件的刑事审前程序完全可以实现比刑事追诉更为有效的法律价值和社会价值。因此，审查起诉部门必须适应检察工作不断发展的需要，树立刑事公诉的诉讼风险意识，从而有效节约司法成本，实现司法资源的最优化。


河北省邢台市人民政府


邢台市市政基础设施规划管理办法

政府令〔2010〕第7号


　　《邢台市市政基础设施规划管理办法》已经2010年9月9日市政府第三十二次常务会议讨论通过，现予以公布，自2010年10月1日起施行。

市长　刘大群

二○一○年九月十七日

邢台市市政基础设施规划管理办法

　　第一条 为加强市政基础设施工程建设规划管理，规范城市基础设施建设，确保城市建设的协调发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市城市规划区范围内市政基础设施工程的规划管理。
　　城市规划区范围包括：邢台市区，邢台县、沙河市、任县、南和县及内丘县的内丘镇、金店镇、五郭店乡、官庄镇、大孟村镇，总面积约三千七百四十五平方公里。
　　第三条　本办法所称的市政基础设施工程是指，城市道路、公共交通、通信、广播电视、供水、排水、供电、供气、供热、绿化、环卫、防灾等地上、地下公共设施及附属设施的土建、管道（沟）、设备安装工程。具体包括：
　　(一)城市道路工程：城市道路、桥涵、轨道交通线网、铁路、机场、广场、公共停车场(库)、公共交通场(站)、客货运场(站)、交通组织控制设施、道路照明设施等。
　　(二)市政管线工程：
　　1.城市信息工程管线及其附属设施：邮政信箱、地下通信管网、现代通信网络系统、有线电视网络系统、军用通信管网及其附属设施、微波通信通道及其附属设施等。
　　2.城市能源工程管线及其附属设施：
　　(1)城市供电工程：城市供电线网、架空线、地下电缆线、高压电杆(塔)、变电站、变压器、开闭所、分接箱、配电房、充电桩（房）等；
　　(2)城市供水工程：城市供水管网、水泵站、加压站、水厂及其它供水设施，城市中水回用供水管网等；
　　(3)城市供气、供热工程：城市管道燃气管网、热力管网、储配站、气化站、混气站、瓶装燃气供应站、热交换站、调压站等；
　　(4)加油站、加气站及其附属设施。
　　3.城市排水工程管线设施及其相关河湖水系工程：城市排水管网、雨水管、污水管、雨水污水合流管、泄洪渠、灌沟、排水泵站、污水处理厂、堤坝、河岸、河道、水文观测站等。
　　(三)城市环境工程：
　　1.公共绿化工程：城市道路绿化、小区绿化、水体水面、城市广场、街心花园、城市雕塑、环境艺术小品、防护绿带等；
　　2.环卫公共工程：公共厕所、垃圾箱、垃圾转运站、垃圾处理场、粪便倾倒口、洒水车供水点、车辆清洗站等；
　　3.其它：户外广告设施、路名标牌、公益宣传栏、报刊亭、电话亭等。
　　(四)城市防灾工程：抗震工程、消防工程、防洪工程、防涝工程、人防工程等。
　　（五）其它需要穿越、占用城市公共空间的特殊管涵及其附属设施。
　　第四条　市城乡规划行政主管部门（以下简称市规划部门）负责本市城市规划区内市政基础设施工程的规划管理工作。
　　市发改、财政、国土、建设、交通、城管、水务、公安、地震、消防、人防等行政主管部门，应按照各自职责协同市规划部门实施本办法。
　　第五条　市政基础设施工程各专项规划由市规划部门会同有关主管部门组织编制。
　　市政基础设施各专项规划应依据城市总体规划进行编制,报经市政府批准后，纳入城市总体规划。
　　市政基础设施工程详细规划由市规划部门审批，需报请市政府批准的，由市规划部门提出规划方案和审核意见，报请市政府批准后实施。
　　第六条 各类工程管线的规划和建设应根据城市道路的新建、改建和扩建的实际情况，分别制定规划，按照先地下、后地上、先深埋、后浅埋的程序进行施工，做到与城市道路统一规划，统一施工，统一验收，统一交付使用。
　　第七条　市政基础设施工程建设单位,应在每年十月底前提出下年度的建设计划，由市规划部门综合平衡后,制定出下年度市政基础设施工程建设计划,报市政府批准后实施。
　　第八条　市政基础设施工程的规划管理实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程规划竣工认可证制度。
　　第九条　市政基础设施工程实行统一规划，综合配套建设，由市政府确定有关行政主管部门负责组织实施和管理。
　　第十条　邻城市道路的建设项目，征地应征到道路中心线。住宅开发小区项目用地范围内的城市支路（红线三十米以下）建设，由开发单位负责建设。开发小区毗邻的城市支路，应由开发单位承担一半道路的修建，并在规划条件和土地出让文件中明示；城市支路的修建，应按市规划部门提出的规划设计条件和批准的施工图实施。支路修建可以经市政府批准由开发单位组织实施建设，也可以由政府统一组织实施建设。
　　第十一条 凡在城市规划区范围内的城市道路、公路及规划道路红线内敷设市政工程管线，应平行道路规划红线，原则上地下铺设，按规划条件进行施工建设；各类管线的箱柜及附属设施应作隐蔽处理，并随管线路由一并报批；有条件的应考虑建设地下公用综合管沟。
　　第十二条 新建、改建、扩建市政基础设施工程，应按下列程序办理报批手续：
　　（一）建设单位持本年度建设计划及上级有效批准文件，向市规划部门提出申请(附现状地形图)，市规划部门根据已批准的城市规划，提出规划条件，出具市政基础设施工程规划条件通知书。建设单位按照规划条件进行方案设计。
　　(二)建设单位提出设计方案（附图纸）后，报送市规划部门审批。市规划部门对报建方案进行审查比较、确定设计方案，出具市政基础设施工程规划设计审定通知书。建设单位依照通知书内容委托设计部门进行工程施工图纸设计。
　　(三)建设单位应持下列资料申请办理建设工程规划许可证:
　　1.项目批准文件；
　　2.规划设计图纸及说明；
　　3.施工图纸及说明。施工图纸包括总平面图、纵横断面设计图。如穿越道路、桥梁、河道、铁路的，另需提供穿越道路、桥梁、河道、铁路的施工详图。
　　(四)市规划部门审查建设项目设计方案、建设工程施工图，确认符合城市规划的，自接到申请之日起十日内核发建设工程规划许可证。
　　城市道路、环境、防灾工程等需要以划拨方式提供国有土地使用权的市政基础设施工程，建设单位在报送有关部门批准或核准前，还应依法申请核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证。
　　第十三条 新建、改建、扩建市政基础设施工程应经具有测绘资质的机构放线；工程基槽开挖完成后，应经市规划部门验槽合格，方可继续施工。
　　第十四条 住宅小区的道路、绿地、邮政、供电、通讯、燃气、热力管线等配套设施应按照市规划部门审定的小区总平面规划、道路竖向规划、绿地规划、管线综合规划设置与实施。工程完工并经测绘部门竣工测量后,符合规划的,由市规划部门予以规划认可;不符合规划的,责令改正。
　　绿地广场设计方案，应经市城管部门审查同意后方可施工。工程竣工后由市规划部门和市城管部门联合验收，不符合绿地设计方案的，市规划部门不得出具竣工验收合格证明文件。
　　第十五条 新建、改建、扩建城市道路要按规划一次形成，配套齐全，功能完善。需进行拆迁的，要拆迁到位。建设单位负责组织各管线单位按照先地下、后地上的原则实施道路建设。
　　新建、改建、扩建或大修的城市道路交付使用后五年内不得开挖，因特殊情况确需开挖的，应报市政府批准。
　　第十六条　市政基础设施工程应在取得建设工程规划许可证六个月内开工。确因正当理由不能按时开工的，建设单位应在建设工程规划许可证有效期满前六十日内申请办理延期手续；逾期不办理申请延期手续的，建设工程规划许可证自行失效。
　　第十七条　建设单位应按建设工程规划许可证的要求和批准的设计图纸施工。如需变更设计，应向市规划部门报送变更图纸和说明，经批准后，方可按批准的变更图纸施工。
　　第十八条　市政基础设施工程开工前，建设单位应当按建设工程规划许可证的要求进行定线、放线，并向市规划部门申请复验灰线，经复验无误后方可开工。
　　市规划部门接到申请后，应当在三日内复验完毕。
　　第十九条　未经市规划部门竣工认可的市政基础设施工程，由市政府投资的，市财政部门不得拨付相关费用；由其它投资部门建设的，不得投入使用。
　　第二十条 道路等地上工程、地下洞、涵、隧道等工程竣工前,地下管线工程覆土前应由具有相应测绘资质的机构按照国家和本市的有关技术标准及时进行三维坐标跟踪测量，编制竣工图。
　　第二十一条 市政府投资的城市道路、环境、防灾等市政基础设施工程的规划设计、施工图设计、放线、竣工测量费用，在城建资金中列支。
　　第二十二条　建设单位应在建设工程竣工验收后六个月内向市规划部门报送有关竣工验收资料；逾期未报送的，由市规划部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下罚款。
　　第二十三条　未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市城管部门、市规划部门按照各自职责责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。
　　第二十四条 市规划等有关部门及其工作人员，应依法履行行政许可、行政处罚、监督检查职责。对不履行或违法履行职责的，由上级部门或有权机关责令改正，通报批评；对有关责任人员依法给予处分。
　　第二十五条 建设单位对行政处罚不服的，可自接到行政处罚决定书之日起六十日内向上一级主管部门或同级人民政府申请行政复议，或在三个月内向人民法院提起行政诉讼。但对市城管部门行政处罚不服的，行政复议申请只能向市人民政府提出。
　　第二十六条 市政基础设施规划管理技术规定由市规划部门制定并实施。
　　第二十七条　本办法自2010年10月1日起实施。