安徽省池州市人民政府办公室


池州市人民政府办公室关于印发《池州市行政复议听证程序规定》的通知
池政办〔2005〕53号


　

　

各县、区人民政府，九华山风景区管委会，开发区管委会，市政府各部门、各直属机构：

经市政府同意，现将《池州市行政复议听证程序规定》印发给你们，请遵照执行。







二○○五年八月九日





池州市行政复议听证程序规定



第一条　为规范行政复议听证程序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障行政复议案件公开、公正审理，根据《中华人民共和国行政复议法》，特制定本规定。

第二条　本规定所称的行政复议听证，是指行政复议机关在办理行政复议案件中，为查明案件事实，依照本规定组织并听取当事人就案件所涉及的具体行政行为的事实、证据、依据以及程序进行陈述、举证、质证、辩论的活动。

第三条　本市各级行政复议机关举行行政复议听证适用本规定。

第四条　行政复议机关的法制工作机构具体负责办理行政复议的听证工作。

第五条　具有下列情形之一的行政复议案件应当举行听证：

（一）案情疑难、复杂的；

（二）社会影响较大的；

（三）行政复议机关认为应当举行听证的。

当事人要求举行听证的行政复议案件，经行政复议机关审查同意，可以举行听证。

第六条　听证遵循公开、公平的原则。

听证应当公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的行政复议案件除外。

当事人在听证程序中的地位平等。

第七条　听证由行政复议机关指定1—2名本单位工作人员作为听证员，其中一人作为听证主持人；另指定1名本单位工作人员作为书记员。

第八条　听证参加人包括当事人及其代理人、证人、翻译人员、勘验人、鉴定人。

本规定所称的当事人，是指申请人、被申请人和第三人。

第九条　听证员应当在举行听证前审阅案卷材料，分析当事人争议的焦点，掌握听证的重点。

听证过程中，听证主持人应当引导当事人围绕被复议具体行政行为的合法性、适当性进行陈述、举证、质证和辩论。

第十条　听证员有下列情形之一的应当自行回避，当事人也有权申请其回避：

（一）是本案的申请人、第三人及其委托代理人的近亲属；

（二）与本案的处理结果有利害关系；

（三）与当事人或其代理人有其他关系，可能影响案件公正处理的。

前款规定，适用于书记员、翻译人员、勘验人、鉴定人。

第十一条　当事人申请回避，应当说明理由，并在举行听证的3日前向行政复议机关提出申请。

听证时，当事人申请回避的，应记录在卷。

第十二条　听证员、书记员、翻译人员、勘验人、鉴定人的回避，由行政复议机关决定。

第十三条　当事人享有下列权利：

（一）申请回避权；

（二）委托1—2名代理人；

（三）陈述、举证、质证和辩论权；

（四）核对听证笔录。

第十四条　当事人应当履行下列义务：

（一）按时参加听证；

（二）遵守听证纪律；

（三）如实陈述案件事实、提供证据材料。

第十五条　行政复议机关应当在举行听证的7日前，将听证时间、地点通知当事人。

第十六条　当事人有正当理由不能按时参加听证的，应当在举行听证的3日前告知行政复议机关，经行政复议机关同意，可以延期。

行政复议机关自行决定举行的听证以及应申请人、被申请人的要求举行的听证，第三人不能按时参加听证的，不影响听证的举行；行政复议机关应第三人的要求举行的听证，第三人有正当理由不能按时参加听证的，依照前款规定延期。

第十七条　当事人放弃参加听证的，应当在举行听证的3日前告知行政复议机关。

当事人放弃参加听证的，听证是否继续举行，由行政复议机关决定。

当事人放弃参加听证或者无正当理由拒不参加听证的，不得要求再举行听证。

第十八条　行政复议机关应当在举行听证的3日前公告案由、当事人姓名、听证时间和地点。

公民可以参加旁听。

第十九条　听证按下列步骤进行：

（一）书记员宣布听证纪律，宣布听证开始。

（二）听证主持人宣布听证事项；介绍听证员、书记员；核实听证参加人身份，审查听证代理人的代理权限；告知当事人的权利和义务；询问当事人是否申请回避。

（三）申请人陈述行政复议请求及事实、理由；被申请人陈述作出具体行政行为的事实、证据、依据以及程序或者不作为的事实、依据；第三人陈述意见。

（四）在听证主持人的引导下，当事人就案件争议问题进行举证、质证、辩论。申请人、第三人可以作询问、质疑、申辩，被申请人可以作说明。当事人申请证人出席作证，由听证主持人决定是否准许。经听证主持人准许，当事人可以对证人、勘验人、鉴定人发问。

（五）当事人最后陈述。

（六）听证主持人宣布听证结束。

第二十条　听证员有权制止当事人、其他听证参加人以及旁听人员妨碍听证秩序的行为；对不听制止的，责令其退出听证场所。

第二十一条　书记员应将听证的全部过程记入笔录。

听证结束后，听证笔录应交听证参加人核对并签字或盖章。听证参加人认为有错误或遗漏的，有权提出修改或补正。拒绝签字或盖章的，应记录在卷。

第二十二条　听证查明的事实、证据、依据以及程序应当作为行政复议机关审理行政复议案件的根据。

第二十三条　听证的费用由行政复议机关承担，不得向当事人收取。

第二十四条　本规定由市人民政府法制办公室负责解释。

第二十五条　本规定自发布之日起施行



关于破产企业清算组的法律地位和诉讼主体资格分析

王政 律师

想到企业破产程序，大家很自然就想到破产企业清算组的成立和作用问题。这是因为，对企业破产而言，关于其债权或债务的破产清算无疑是最重要的程序，而完成这一切，又不能不依靠一个组织机构来组织实施。考虑到企业破产的原因（主要是经营管理不善）和企业宣告破产后企业股东、内部管理机构、企业职工、企业的债权人、债务人等相互间利益冲突问题，成立一个代表各方利益的清算机构自然而然就被推到了首要位置。按照我国1986年生效实施的《破产法》第二十四条规定：“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要民事活动”。然而，我们在参与具体的企业破产清算法律事务过程中发现：正是由于类似的法律、法规或司法解释规定得过于原则或模糊，导致社会公众（包括部分司法人员）对破产企业清算组的法律地位产生了认识上的偏差和分歧，尤其是在与破产财产相关的一些诉讼中存在滥用破产企业清算组之诉讼主体资格情形。
本文试图从法理和实证角度，对破产企业清算组的法律地位和诉讼主体资格特做些简要分析，希望能引起企业破产事务参与者们和立法部门的必要重视，以便及早对破产企业清算组之法律地位和功能明确进行定位，避免大家因认识不统一而产生更多的司法裁判上的混乱不统一状况。

一、关于破产企业清算组法律地位分析
若要对破产企业清算组准确进行法律定位，必须对破产企业清算组成立的特殊时间和条件、特殊职责或功能、特殊人员组成等方面进行必要的分析。下面就从破产企业清算组这几方面的特殊性分别展开叙述。
（一）破产企业清算组成立的时间和条件具有特殊性。按照我国目前《破产法》及相关司法解释的规定，企业因经营管理不善而严重资不抵债后可以向当地人民法院申请破产；企业的债权人也可以向债务人所在地的人民法院提起破产清算的偿债程序。人民法院在宣告企业破产之日起十五日内便可成立清算组，接管破产企业。可见，与非破产企业清算组织不同的是，破产企业清算组成立的时间和条件具有如下特殊性：1、破产企业清算组是在企业已经严重资不抵债进入破产程序后成立的；非破产企业清算组织是在企业出现章程规定的解散事由且在企业资产足以偿还其债务的前提下成立的。当然，若通过清算程序，发现企业已实际资不抵债时，企业可宣布进入破产清算程序，重新成立清算组织。2、破产企业清算组是在企业进入破产宣告阶段后成立的；非破产企业清算组织则由企业根据其具体情况可随时成立。3、破产企业清算组是由人民法院来组织成立的；非破产企业清算组织则由企业的投资人、股东或上级主管部门来组织成立的，一般由企业内部机构或委托中介会计师事务所进行，清算人员因为业务关系而相互配合，其作为独立机构的特性不像破产企业清算组那样明显。
（二）破产企业清算组的职责或功能具有特殊性。依据《破产法》及相关司法解释的规定，破产企业清算组的主要职责是：1、接管破产企业。向破产企业原法定代表人及留守人员接收原登记造册的资产明细表、有形资产清册，接管所有财产、帐册、文书档案、印章、证照和有关资料。破产宣告前成立企业监管组的，由企业监管组和企业原法定代表人向清算组进行移交；2、清理破产企业财产，编制财产明细表和资产负债表，编制债权债务清册，组织破产财产的评估、拍卖、变现；3、回收破产企业的财产，向破产企业的债务人、财产持有人依法行使财产权利；4、管理、处分破产财产，决定是否履行合同和在清算范围内进行经营活动。确认别除权、抵销权、取回权； 5、进行破产财产的委托评估、拍卖及其他变现工作；6、 依法提出并执行破产财产处理和分配方案；7、提交清算报告；8、代表破产企业参加诉讼和仲裁活动；9、办理企业注销登记等破产终结事宜；10、完成人民法院依法指定的其他事项。可见，企业进入破产清算程序后，其对外代表机关（一般为法定代表人）和内部执行机关（一般为董事会、总经理和各业务科室）依法已不能再继续履行企业正常管理职责，其代表机关和执行机关的职责由清算组接管后代为履行。
（三）破产企业清算组成员组成具有特殊性。依据我国《破产法》及相关司法解释，对国有企业而言，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。对非国有企业而言，清算组成员可从律师、会计师、审计师或资产评估师等专业人员中聘用组成；当然前提条件是该些聘用人员必须经审理破产案件的人民法院认可。因为，按照《破产法》的规定，清算组须对人民法院负责并且报告工作，而不是对破产企业股东会或上级主管部门负责并报告工作。人民法院应当及时指导清算组的工作，明确清算组的职权与责任，帮助清算组拟订工作计划，听取清算组汇报工作。清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的，人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。人民法院可以根据债权人的申请或者依职权更换不称职的清算组成员。另外，法律还规定：破产企业清算组可以聘任必要的工作人员参与破产清算工作。但我们认为：对这些被聘用的参与具体破产清算事务的工作人员不属于也不应当属于破产企业清算组成员的概念。通过以上介绍，我们不难发现破产企业清算组人员组成具有如下特殊性：1、临时性，即为完成破产清算目的而临时招集人员组成；2、专业性，即一般要求清算组成员熟悉破产程序和破产业务；3、确定性，即人员组成具体名单最终由人民法院确定；4、无利益关联性，即要求清算组成员不能由破产企业内部股东、管理人员或与破产企业财产分配存在重大利益关联的人员担任；5、可变换性，即由人民法院根据具体情形更换清算组成员，尤其是涉及清算组成员不称职或有渎职行为时。

通过以上对破产企业清算组成立的时间和条件、功能或职责、成员组成等方面的分析，对破产企业清算组的法律地位我们可以作出如下结论性意见：1、破产企业清算组是在特殊情况下为终结破产企业法人资格之目的而依法成立的机构，其本身无独立财产，其法律人格应附属于破产企业本身。2、从破产企业所涉及的外部债权债务法律关系看，破产企业清算组是代表破产企业对外进行意思表示的表意机关或代表机关。3、从破产企业内部组织和管理角度看，破产企业清算组是在人民法院指导下对内管理破产企业并执行清算义务的执行机关。4、破产企业清算组作为破产企业清算义务人，其具体功能或职责完全由法律来规定，所以其在法律上具备怎样的权限和主体地位也是法定的，不存在自由约定的问题。

二、关于破产企业清算组诉讼主体资格分析
按照我国《民事诉讼法》及相关司法解释规定，公民、法人或其他组织可以作为诉讼主体参加诉讼。司法实践中，我们发现不少地方法院在涉及破产企业的诉讼中，直接把破产企业清算组列为诉讼当事人。甚至，破产企业的法人资格被终止后，个别人员或组织机构仍以破产企业清算组名义任意参加诉讼。很显然，法律的理论和法律的实践再次出现了如下矛盾和冲突。
（一）《破产法》及相关司法解释规定：企业进入破产宣告程序后由清算组接管破产企业；人民法院宣告企业破产后，应通知破产企业的债务人或财产持有人向清算组清偿债务或交付财产；清算组可以依法进行必要民事活动；等等。正是基于类似上述法律依据，所以，在破产清算的法律实践中，在不少地方，破产企业清算组拥有公章，直接以自己作为独立机构的名义向破产企业的债务人催收债务、对外签订让破产企业承担法律义务的合同、向破产企业的债权人分配财产或提起有关民事诉讼等。很显然，这等于将破产企业清算组的法律地位或主体资格放到了与破产企业的法律地位或主体资格相等同的位置；而且，从形式上看，破产企业清算组作为一个独立机构或组织在主体资格方面已完全替代了破产企业本身。
（二）从法理上讲，企业进入破产宣告程序且破产企业清算组成立后，破产企业的法人资格在清算结束前并没有终止或消灭，甚至经人民法院或清算组同意其仍可继续进行必要的生产经营活动。也就是说，企业进入破产程序后，在其法人资格消灭前，其仍享有一定的民事权利能力和行为能力。尽管破产企业法人的代表机关和执行机关是破产企业清算组，但清算组从事民事活动（如催收债权或承认债务）所产生的法律效果却由破产企业来承担。这时的清算组行使的职能有些类似于企业破产前的法定代表人或董事会等企业内部机构行使的职能。在企业破产前，企业法定代表人或董事会等机构从事对企业债权进行清收、对企业债务进行确认、对外签订合同等民事行为肯定要以企业的名义进行，那么在企业进入破产程序后，清算组从事上述行为为什么就可以不以破产企业的名义进行呢？而且法律本身从没有关于破产企业清算组可以进行代表诉讼的直接明文规定。我们认为：即便是有此规定，恐怕也不符合代表诉讼的条件。因为破产企业清算组从事民事活动或提起诉讼不应当是为了清算组自身的直接或间接利益受到损害而为之，而只能是为完成破产清算事宜为之。另，对非破产清算而言，在企业主体资格被注销前，企业所从事任何民事活动仍以企业自身的名义进行，不会以企业内部清算组织或某个机构的名义进行。
（三）从诉讼法角度讲，目前在我国可以作为诉讼主体的当事人包括公民、法人或其他组织。破产企业清算组若作为诉讼主体参加诉讼肯定不属于法人诉讼，也不应当属于法律规定的“其他组织”参加诉讼的范畴。因为，按照诉讼法相关司法解释，作为诉讼主体的“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：１、依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；２、依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；３、依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；４、经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；５、法人依法设立并领取营业执照的分支机构；６、中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；７、中国人民保险公司设在各地的分支机构；８、经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；９、符合本条规定条件的其他组织。很显然，破产企业清算尽管有相应的人员组成，但却没有独立的财产，无法以自身能力对外承担法律上的财产责任。所以，破产企业清算组也不应被理解为法律认可的其他组织。按照民法上权利能力、行为能力和责任能力相统一的理论，对于不具备民事法律责任承担能力的组织或机构，法律也不应认可其对外民事权利能力（指该组织或机构的对外主体资格能力）。当然，我们若有必要赋予破产企业清算组在诉讼主体方面的法律地位，可以通过完善代表诉讼制度来解决。

综上分析，我们认为：破产企业清算组不应是一个离开破产企业而独立存在的组织或机构，它属于破产企业内部的特殊表意机关（代表机关）和执行机关。破产企业清算组成员若在破产清算过程中渎职违法有损害破产企业债权人利益、破产企业职工利益、国家利益或破产企业股东利益等行为，所产生的法律责任应当由清算组成员个人承担。破产企业清算组没有属于自己的财产，在破产清算过程中，对外不应具有民事主体法律资格，若需对外签约或诉讼，不能以自己名义而应当以被清算的破产企业名义组织实施进行。而且在破产企业法人资格消灭后， 破产企业清算组必须解散，任何人或组织更不得再以破产企业或清算组名义进行民事活动。破产程序终结后若仍有可以追收的破产财产、追加分配等善后事宜需要处理的，一律由审理破产案件的人民法院或破产企业所在地的人民政府负责，相关当事人（包括原破产企业股东、债权人和债务人、清算组成员等）仍有提供协助处理的义务。以上为笔者管窥之见，欢迎大家批评指正！

2006-6-30

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。