民政部


民政部关于认真贯彻全国依法行政工作会议精神在民政系统全面推进依法行政的通知

民发〔1999〕77号 1999年10月15日



各省、自治区、直辖市民政厅（局），部机关各司(局)：

国务院于1999年7月5日至6日召开了全国依法行政工作会议，对政府系统依法行政提出了要求。这是深入贯彻党的十五大提出的依法治国基本方略，全面推进依法行政进程，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重要会议。为了贯彻落实会议精神，现对民政系统全面推进依法行政作如下通知：

一、统一思想、更新观念、提高对依法行政重要性的认识

依法行政是政府机关运作方式的基本特征，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本之举。民政部门是政府管理社会行政事务的职能部门，全面推进依法行政是民政部门的基本职责。第十次全国民政工作会议以来，特别是近两年民政法制建设有了较快发展，相继出台了一大批有关民政工作的法律、法规、规章和规范性文件，为民政部门依法行政、规范管理提供了依据；民政执法工作得到加强；法制宣传教育取得较大成绩。但是，还应清醒地看到，民政法制建设同依法行政的要求相比，还有很大差距，突出表现在：对法制建设的重要性认识还不够；立法工作相对滞后，有的业务工作领域还无法可依，现有法律、法规相互衔接、配套的问题还没有完全解决；执法水平不高，重实体、轻程序的问题还不同程度地存在，执法监督制约机制还不健全；法制工作的基础建设还比较薄弱。这些问题的存在，不仅制约着民政工作依法行政水平的提高，而且影响着民政事业的健康发展，必须引起高度重视。

各级民政部门要组织广大干部职工认真学习全国依法行政工作会议的精神，深刻领会精神实质，更新观念，提高认识，统一思想，提高对全面推进依法行政的重要性和紧迫性的认识，增强依照法定程序执法的自觉性。要把依法行政同转变职能、转变工作方式和改进工作作风紧密结合起来，同建立和完善新时期民政工作的运行机制结合起来，积极探索在民政系统全面推进依法行政的方式和途径，把依法行政落实到民政工作的各项业务和各个环节中，使民政工作逐步走上法制化、规范化的轨道，进而建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。

二、加快立法进程、提高立法质量

党的十五大提出，到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系，这是党和国家实施依法治国基本方略的重要战略步骤。各级民政部门要自觉增强责任心和使命感，在民政业务领域内保证党和国家这一重要战略步骤的实施。

(一)要加强立法工作的计划性和计划的科学性。要把立法工作与民政事业发展的总体规划和民政工作改革的重大决策紧密结合起来。要对民政部门执行的规章和规范性文件进行一次全面清理，并在此基础上搞好立法预测，根据推进重点、突破难点和事业发展需要，分别轻重缓急，编制科学的立法规划和年度计划。对无法可依的业务，要抓紧调研论证，做好前期工作；对已不适应社会主义市场经济发展的法律、法规，要及时提出修订意见，上报立法机关；对需要上升为法律、法规的部颁规章，要在总结规章实施经验的前提下，尽快提出建议，并积极协同立法部门抓紧草拟法律、法规草案。

（二）进一步完善立法程序,按照立法程序开展立法活动。在法规起草、法规草案审核和报送、法规通过和发布等方面,严格按照规定程序办事。

（三）部属各司(局)要加强立法调研和论证工作。凡立法工作中遇到的重点、难点，都必须有计划地进行调研、论证，提出重点如何突出、难点如何突破的具体方案。

（四）充分发扬民主，坚持走群众路线。要动员广大人民群众积极参与立法。凡涉及群众切身利益的立法项目，都要将立法宗旨、目的、拟规范的实体内容及程序等适时向社会公开，广泛征求管理相对人的意见、建议。

（五）省、自治区、直辖市民政厅（局），国务院批准的较大的市和省、自治区人民政府所在地的市民政局要积极参与地方立法工作，力争多出台一些民政工作地方性法规和政府规章，将解决民政工作改革发展中的重点、难点、热点问题的成功经验用地方性法规的形式固定下来，规范地方民政工作，并为国家级民政工作立法奠定基础。

三、切实加强和改善行政执法工作，严格行政执法

各级民政部门要以执行的法律、法规和部颁规章为基础，依据行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法等规范政府共同行为的法律，严格规范行政执法中的行政处罚、行政强制、行政确认、行政登记、行政给付等具体行政行为，完善行政执法的实体性规则和程序性规则，保证作出的具体行政行为具有合法性。

要抓好新颁布法律、法规和部颁规章的实施工作。需要在执法中与其他部门配合协调的，要及时与有关部门协调；需要明确程序性步骤和文书格式的，要抓紧明确；需要对具体应用问题进行行政解释的，要及时上报。新颁法律、法规和部颁规章实施一年后，要认真进行总结，切实解决行政执法中的难点、热点问题。

要指导基层民政部门做好明确执法依据的工作。明确法定权限，杜绝越权执法、以权代法、以言代法的行为发生；明确法定职责，保障履行法定义务；明确法定程序，使执法步骤、顺序、时限、形式等程序性要素规范化。要进一步以各种形式把执法依据细化成易于掌握、便于操作的细则性制度，促进执法手段和执法程序的规范化。

四、认真贯彻实施行政复议法，强化执法监督

在国务院法制部门对行政复议法具体应用问题的行政解释出台以前，各级民政部门要认真规范行政复议的申请、受理、审查、决定等工作程序；审查、清理实施具体行政行为所依据的规范性文件，对其中需要修订、补充和废止的，及时提出意见，按法定权限报审；修订和完善行政复议文书的规范格式；进一步完善行政复议、应诉统计制度；加强对行政复议活动的监督检查。要将行政复议活动经费列入本机关正常的行政经费。

要进一步建立、健全行政执法的制约、监督机制。深化政务公开，自觉接受人大、司法机关和社会的监督。要积极推行行政执法责任制，明确执法处（科）室和执法人员的责任，层层分解责任，具体落实到人。建立评议考核制，要把执法效果作为政绩考核的重要内容之一，把依法行政水平高低作为衡量民政工作成绩大小、服务优劣的重要标准。要加强执法检查工作，通过开展定期的、经常性的执法检查，及时发现和解决执法中的问题，纠正违法或者不当的行政行为，依法处理和通报情节严重的违法行为和人员。

五、深入开展法制宣传教育活动，提高执法人员素质，整顿执法队伍

各级民政部门要认真完成“三五”普法的实施工作，并做好评估验收的准备。要采取多种形式向社会广泛宣传民政法律、法规，为民政部门全面推进依法行政创造良好的社会环境。要加大民政法制工作宣传的力度，充分利用各种宣传媒体和内部资料宣传、交流民政法制工作的动态、成果和经验，鼓励民政工作者积极参与民政法制建设的理论探讨；要把全面推进依法行政的工作情况列入督查、督办的重要内容，确保这项工作的落实。

各级民政部门要加强行政执法人员的教育、培训工作，建立岗前培训、持证上岗和岗位学法制度。培训的重点为：行政复议法、行政处罚法等国家规范政府共同行为的法律和民政专业法规。培训可以采取案例教学、模拟试验、现场考察、经验交流等方式，并形成部培训省、省培训地、县的工作格局。通过培训，使行政执法人员熟练掌握和运用与本职业务相关的法律知识，提高执法水平，增强依法行政的能力。

要进一步整顿执法队伍，严肃纪律，严格管理，强化监督，从严治政，对那些滥用职权，执法犯法、循私枉法的执法人员，必须坚决依法处理并清理出执法队伍。

六、加强全面推进依法行政工作的领导

各级民政部门的领导要认清自己的历史责任,高度重视民政法制建设,严格依法行政。要从根本上转变那些已经不能适应依法治国、依法行政要求的传统观念、工作习惯、工作方法。要认真学习、掌握法律、法规,不断增强法律意识和法制观念,努力提高依法行政的能力和水平。要把全面推进依法行政摆到统管本地区民政工作改革、发展的战略位置,切实抓紧、抓好。

加强民政法制建设，推进依法行政，涉及面广，任务繁重，迫切需要一支政治强、作风硬、业务精的民政法制工作队伍。各级民政部门要按照全国依法行政工作会议的要求，进一步加强法制工作机构建设，使法制工作机构的设置和人员配备与本级民政部门法制工作相适应，并为其开展工作创造必要的条件。

构建电子商务信用机制的设想


袁华明



内容提要：随着电子商务的快速发展，尽快建立电子商务信用机制已是当务之急。本文在界定电子商务概念的基础上，针对中国电子商务信用制度存在不足，本文提出应当充分重视电子商务信用机制的重要性，秉承“前瞻、务实、卓越”的理念，逐步确立中国电子商务信用机制的发展方向。文章最后勾勒出中国电子商务信用机制建设的整体框架，认为应当多管齐下，综合治理。
关键词：电子商务 信用机制 加强监管 认证体系

作者：袁华明，浙江省社会科学院观察与思考杂志社记者，法学学士。

时下，电子商务（Electronic Commerce , EC ）方兴未艾，它是计算机信息技术开发与运用的产物，是人类科技、经济、文化发展的结晶，代表了未来经济发展的方向。[1]
电子商务模式被认为是21世纪商务运作的主流模式，江泽民同志出席1998年在吉隆坡举行的APEC会议期间就曾指出：电子商务代表着未来贸易方式的发展方向，其应用推广将给各成员国带来更多的贸易机会；在发展电子商务方面，我们不仅要重视私营、工商部门的推动作用，同时也应加强政府部门对发展电子商务的宏观规制和指导，并为电子商务的发展提供良好的法律环境。[2]
事实上，到目前为止，国际组织、各国政府及学者对电子商务的定义仍未能达成一个统一的认识。如按照世界贸易组织电子商务专题报告的定义，电子商务就是通过电信网络进行的生产、营销、销售和流通等活动，它不仅指基于因特网上的交易，而且指所有利用电子信息技术来解决问题、降低成本、增加价值和创造商机的商务活动，包括通过网络实现原材料查询、采购、产品展示、订购、出品、储运及电子支付等一系列贸易活动，即电子商务是指利用电信网络进行的商务活动。[3] 韩国《电子商务基本法》第二条对“电子商务”的定义是：指货物或服务交易的全部或部分系通过使用电子讯息进行的交易。[4]此外，联合国国际贸易法委员会、美国、新加坡、中国香港等机构、国家和地区在制定电子商务相关法律的过程中对电子商务的内涵与范围也作了不同程度、不同角度的规定。
对电子商务的界定，事实上归纳起来就是“广义说”和“狭义说”两种。广义说认为所有利用电子手段所进行的商务活动均为电子商务，这就将现有的一切电子技术的商业化和商业交易的电子化纳入电子商务的范畴；而狭义说则认为电子商务仅指在因特网上进行的商业交易行为，即所谓的Internet Commerce (IC)。笔者认为，从法学的角度看 ，电子商务应是一种运用各种电子通讯手段所进行的商事法律行为，[5] 即采用广义说。
面对滚滚而来的电子商务浪潮，如何建立电子商务信用机制，保障电子商务交易安全并促进其自身的良性负发展，是当前面临的一个重大问题。
一、建立电子商务信用机制的原因
电子商务作为一种先进的交易模式，在国民经济的各个领域日益普及，我们不得不承认这样一个现实，那就是在全球经济一体化的同时，还存在着一个“e体化”的发展趋势。电子商务所具有的双向信息沟通、交易手段灵活和交货方式快速的特点，给社会带来了巨大的经济效益；更由于它减少了中介环节，加速社会商品流通，有助于降低成本，提高企业的竞争力；[6]对于刚刚加入世界贸易组织的中国来说，还有助于国内企业更好地参与国际市场的竞争。
之所以说要建立电子商务信用机制，其重要性就体现在电子商务本身在国民经济中的高度普及率以及其巨大的潜能。我们完全有理由要为电子商务活动创造一个良好的法律环境，其中信用环境是一个重要的方面。应当说建立电子商务信用机制具有深远的战略意义。
信用在法学意义上是对民商事主体所实施行为的一种评价，包括民商事主体对自己利益的追求是否损害了社会公共利益，是否损害了相对人的利益，以及其履行义务的能力，尤其是偿债能力的一种社会评价。[7]电子商务信用则是指电子商务交易的当事人在进行相关交易时应当以诚实和善意的表示并努力促成交易的完成，在不怀有欺诈的情况下还要承担维护加以安全的义务。建立电子商务信用机制后必将进一步提高交易的安全。电子商务交易模式的最大弊病也就是交易安全系数偏低，当然这不仅是一个法律问题、经济问题，还是一个技术问题；建立电子商务信用机制后，由于关乎自己的利益，交易行为当事人将会更加谨慎地处理交易过程，确保交易的安全完成。建立电子商务信用机制将进一步规范市场秩序，促进市场繁荣。随着电子商务的进一步推广和普及，将越来越成为经济活动的主要模式，规范电子商务交易活动无疑对规范整个市场秩序具有积极意义，建立相关信用制度无疑是当前“信用建设”的重要内容。建立电子商务信用机制还有助于推动依法治国的进程。市场经济从静态上看是法制经济，从动态上看是法治经济，实现经济民主化是一个国家法治建设的重要标志，建立电子商务信用机制后有利于将进一步提高经济民主后的程度，具有深远的意义。
当然，建立电子商务信用机制也是出于其自身的需要。经济学家将现代社会称之为“匿名社会”（anonymous society ），在这一社会模式下，居民的流动性大，交易双方通常并不认识，相互之间也缺少“乡村社会”中存在的其他制约因素，这就使得对交易侵害人的惩罚受到很大的限制，传统的以个人为基础的信誉机制已经失灵。[8]因此，在市场经济条件下，必须建立以市场主体为基础和核心的信誉机制。从这个角度上看，电子商务企业作为市场主题和信誉载体，构建信用机制是逝在必行的了。
建立电子商务信用机智的另一个方面因素则完全是由于电子商务自身的技术原因。众所周知，电子商务是以现代计算机网络技术为基础和依托而发展起来的，离开技术平台谈电子商务就只能是诸多空话。电子商务企业一般使用的网络系统包括国际互联网（Internet）、内联网（Intranet）和外联网（Extranet），应该说各种网络都是开放的体系，最多只是相对封闭，不存在完全封闭的网络。在“防火墙”（Firewall）及其它网络接点上往往还会存在技术瑕疵，使网络内部存储的电子数据信息容易被非法浏览、查看、截取甚至删除、修改、干扰等。这当然可以通过技术手段来解决技术上的瑕疵，但这样做不仅社会成本很高而且不可能从根本上解决所以的技术问题，其后果往往是当事人采取别的方式攻击网络而窃取商业秘密等信息，东墙刚补西墙又漏；而通过立法建立电子商务信用机制，不仅节约了社会成本，而且还可以通过给予受害者民事损害求偿权等途径来提高企业的维权意识。
二、电子商务信用机制的现实与发展思路
我国目前的电子商务信用机制还相当不完善，基本上还处于一个刚刚起步的阶段。
从立法上看，对电子商务信用机制进行规范的立法少之又少。我国对电子商务进行规范的理发本来就不多也尚不足以构成一个法律体系；不仅如此，而且各法律法规之间还存在着一些矛盾，而大量行政法规、部门规章的存在又大大降低了立法的位阶。现行的电子商务理发散见于个法律法规之中，主要包括《中华人民共和国合同法》、《商用密码管理条例》、《计算机信息系统保密管理暂行规定》、《中国互联网络域名注册暂行管理办法》、《网上证券委托暂行管理办法》、《电子商务认证机构管理办法（信息产业部征求意见稿）》等，这些法律法规对纷繁复杂的电子商务活动作了初步规定；而《计算机信息系统安全保护条例》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《中华人民共和国电信条例》等则在宏观上为电子商务的安全构筑了框架，也为电子商务信用制度建设构筑起了最基本的法律框架。
从技术上看，我国电子商务技术基本上是引进美国等发达国家的技术，包括SET协议及公钥/密钥系统等，近年来也自主开发了一些具有独立知识产权的技术，但仍不能应付纷繁复杂的实际变化。不可否认，技术保障是整个电子商务信用机制建设的重要内容。电子商务的主要技术是它的安全保障技术，通过计算机的智能化控制，以防止当事人的欺诈图谋，从而保证交易的安全及交易主体不因交易而遭受不必要之人为损失。
从经济实务来看，在众多的商事交易活动中，交易当事人的不诚实行为屡见不鲜，交易行为短期化倾向严重，而对相应的不诚实交易行为的惩戒力度又相对不够。企业这一市场主体为核心的信誉载体相对缺失。以浙江省为例，浙江是一个基础相对较差却能在短短二十年间成为中国的经济大省，很大程度上得益于其集群经济的运作模式。浙江企业被经济学家比喻成高速公路上的汽车，一旦发生堵车事件，可以立刻调转车头再寻捷径，它不像“苏南模式”那样被比喻成是“行驶在轨道上的火车，一旦堵车，全线瘫痪”。这里不仅有浙江人的精明、灵活，但从一个侧面也反映出浙江人在从事商事交易活动中带着一些嬗变和不诚信的因素。温州人恐怕是经历了最多的诚信考验，从遍地的假货到今天几乎倾付全力地去打造诚信品牌，整个过程也许就是整个诚信机制建设的缩影。
中国未来电子商务信用机制建设的发展思路应该是秉承“前瞻、务实、卓越”的理念，多管齐下，在综合平衡中谋求更大的发展。
一是要坚持信用建设与保护交易自由、安全相统一的原则。意思自治是传统私法的首要特征之一，电子商务作为新生的商事运作模式，自然也应当对其加以保护。只有充分保护电子商务的交易自由并且鼓励这种自由交易的发展，才能促成电子商务自身走向成熟、走向繁荣。需要指出的是保护交易自由是在公平原则和诚实信用原则等基本原则的基础之上进行的，是受到法律制约的自由。在传统商法中，保护交易安全的原则乃是指必须充分保障商务交易活动中交易各方对其行为内容予以充分揭示，使相对人能够全面知晓，并加强法律监督，维护交易安全；[9]而在电子商务活动中由于电子手段自身存在瑕疵，如电子记录易被改动等，使电子数据真实性大打折扣，为交易安全留下隐患。在电子商务法中特别强调保护交易自由与安全相统一是电子这一特殊手段在商事领域运用中的客观要求，也是保证电子商务健康发展的重要法律条件。从某种意义上说建立信用机制是为了更好地维护电子商务的发展，更好地促进商事交易的进行。建立信用 基础上的自由、安全的电子商务交易才是真正体现其价值。
二是要坚持信用建设与保证交易迅捷、效益相统一的原则。交易迅捷是电子商务存在并在短时间内迅速发展壮大的最根本原因。电子商务使交易省去许多中间环节，交易成本大大降低，但这并不意味着效益的必然增加，我国目前的许多电子商务企业仍未能完全摆脱“泡沫经济”的阴影，甚至亏损严重，有些在美国纳斯达克（NASDAQ）上市的电子商务企业也未能存乎其外。交易迅捷固然是商法所追求的目标，但效益乃是商法发展的经济因素，也是根本的内在动因；而信用机制只有从正面起到良好的促进作用，使交易迅捷并且使当事人因此而获得较高的效益，那么我们才认为是成功的和可取的，否则，若是起不到正面的效用，反而影响原有的交易效率和效益，就有违商法追求合法条件下利益最大化的宗旨了。因此，建立信用机制必须与追求交易迅捷、效益有机统一，这是电子商务信用机制建设的又一重要原则。
三、建立信用机制的几个配套工程
要建立电子商务信用机制单从一、两个方面努力肯定是不够的，它是一个社会系统工程，必须要全方位地努力。笔者认为，必须建立一个完整的配套工程，以期能够构建起比较完整的制度框架。
1、加强信用法制建设
信用是一个多视角、多范畴的概念，既然它是一个法学概念，就应该在理论和立法上不断完善它，因此完全有必要加强信用法制的建设。
加强信用法制建设，为信用制度建设创造良好的法律环境十分重要。要继续完善立法，强化执法，对关乎市场经济建设的法律法规要制定好、执行好。《合同法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《商标法》、《专利法》等都是十分重要的市场法。
这里还要提一下的是，要强化电子合同的立法和执法建设。对电子合同的规范是电子商务法最为重要的部分，也是电子商务信用机制建设不可或缺的内容。狭义的电子合同法主要包括电子合同的订立、履行、代理等总则性规定及各类合同的特殊规定，亦涉及少量管辖问题；广义电子合同法除包括狭义电子合同法的内容外，还应包括电子合同涉外管辖（连结点的确立等）问题、电子签名与电子认证等。此处所说的电子合同法从狭义。由于虚拟化的操作，电子合同关系的主体通过电子手段来设立、变更、终止合同，因此必须在保证电子手段技术本身安全、准确的基础上进一步确定终端用户的收、发、转行为的标准。特别需要指出的是应当明文规定电子合同要约与承诺的构成要件，对电子错误、电子监控等亦应以法律明文规定为宜。电子合同法的一个重要特征就是实体法中包含了少量程序法条款，主要是合同的管辖问题，建议以法律形式明文规定电子合同交易中的“场所”等问题。通过电子合同，在源头上保证电子交易行为的信用度是当前的主流思潮。
2、完善监督系统
完善监管体系的意义在于能够及时发现并惩戒不诚实的行为。
国家可以对数据交换、电子化交易等进行有效的监管，由于很多电子商务企业在Internet上进行交易，国家基于对电信通信信道的监管权而同时可以对Internet上的电子交易进行监管。
国家对电子商务信用的监管主要的方式和途径是规范企业信用制度、搭建企业信用公共信息平台。按照“部门协调、联合征信、统一管理、分类使用”和“政府发起、部门联合、相对独立、逐步社会化”的原则，建立企业信用公共信息平台，[10]，其目的在于将信用信息公布于众，以此惩戒具有不良信用记录者。
除国家监管外，还应建立交易相对人监管制度和企业内部监管制度。交易相对人的监管不像国家监管那样具有完整性和系统性，一般为个案监管。由于相对人之间往往存在着一定的债权关系，相对人一般都不会怠于监管，而恰恰相反，相对人为了实现自己的债权而积极进行监督、催促。企业内部建立信用监管体系一般也较为完整、系统，但是一些企业往往不愿意自揭其短，从而影响了内部监管的效果。未来应当强调在企业内部建立相对独立的会计信息监管结构，强化责任意识，实现自我监管。
在各个部门当中，可能要数金融电子监管最为重要。随着电子化水平的不断提高，从1997年开始，中国的国有商业银行开始转型为“网上银行”，并积极推动“金卡工程”的实施，2002年中国银联公司挂牌成立后，金融电子商务日渐步入完善。金融是国民经济的核心和命脉，需要法律加以特别的保护。电子商务原本只是解决交易的成本、中介等问题，使交易更加便捷，但随着支付手段（Payment）的更新，金融业也开始介入电子商务领域。应该说金融业介入电子商务领域是电子商务自身发展进入成熟期以后的事，对市场主体的金融信用记录进行有效的监管显得相当的重要。
3、建立完善的电子认证体系
电子认证（Electronic Authentication）被认为是具有技术性的监管方式。加强和完善电子认证，有助于保证电子商务交易的安全性。
电子认证是电子鉴别技术在商事交易关系中的具体应用，为电子商务活动交易各方提供数字身份证书服务等活动。我国在电子认证方面的立法上应加强行政主管部门的审批、监管等方面，强化安全认证上的管理。同时注意与国家密码管理法律法规的协调。这似乎倾向于追求实现经济民主，以经济法手段来管理和调整商法问题，有违私法自治的原则；但实际上，立法上作这样的规定和目标追求完全是出于交易安全的考虑，乃是遵从商法保障交易安全的基本原则。
此外，强化电子签名也是一个重要的方面。首先应当确立数据电文（DATA MESSAGE）的法律效力，因为这是电子签名的前提。在赋予数据电文法律效力的同时，还可以赋予其证据效力，因为只赋予数据电文实体法上的效力而不赋予其程序法上的效力，必将给司法实践造成困难。然后在对电子签名定义的基础上，对电子签名成立与确认、生效要件、当事人权利义务等作出相应的规定。