内蒙古自治区人民政府办公厅


内蒙古自治区天然草原植被恢复建设与保护项目管理办法（试行）

颁布日期：2001-7-13
实施日期：2001-7-13
颁布单位：内蒙古自治区人民政府办公厅
内容分类：城建环保
文号：内政办发(2001)26号

第一条 为使天然草原植被恢复建设与保护项目的管理做到科学化、规范化，根据国家和自治区关于生态建设工程项目的有关规定，特制定本办法。
第二条 天然草原植被恢复建设与保护项目是以恢复和保护天然草原，维护草原生态平衡，改善内蒙古自治区草原生态环境和草原畜牧业基本生产条件为重点，依靠高新科技，运用生物、工程、管理等综合措施有效遏制天然草原的退化，提高和恢复天然草原植被及其生态功能，最终达到恢复和保护草原生态环境，保障草原畜牧业持续发展和西部大开发战略目标的实现。
第三条 天然草原植被恢复建设与保护项目建设程序分为前期准备、申报审批、项目实施、竣工验收和运行管护五个阶段。并按照项目管理程序，自下而上申请，自上而下审批。
第四条 天然草原植被恢复建设与保护项目建设应遵循以下原则：
（一）统筹规划，全面保护，重点建设，防止对天然草原新的破坏。突出生态效益，兼顾经济、社会效益的协调统一。
（二）因地制宜，分类指导，采取不同的保护措施和治理模式，以建促保，保健并举。
（三）依靠科技进步，遵循生态环境建设基本规律，按照相对集中，先易后难，突出重点，连片治理的原则，采取综合治理措施。
（四）建立健全草原畜牧业科研机构参与机制，以技术入股，技术依托，科技咨询等多种形式参与保护和建设，增加项目建设的科技含量。
第五条 天然草原植被恢复建设与保护项目实行“国家投入为主、地方配套及群众自筹为辅”的投入原则，鼓励农牧民群众以投资投劳方式积极参与建设。
第六条 自治区畜牧业厅负责全区天然草原植被恢复建设与保护项目的宏观指导和监督工作，盟市畜牧业行政主管部门负责本区域内项目的指导和监督。旗（县）畜牧业行政主管部门负责项目的组织和实施。
第七条 项目立项的基本条件：
（一）优先安排天然草原生态脆弱区、天然草原重点“三化”区、具有区域草原生态环境代表性和水土流失严重区；珍稀动植物生态环境极需改善区、生物多样性指数下降区域。
（二）已落实草原承包责任制，草原技术服务体系较健全。
（三）地方领导重视，农牧民有投资保护建设草原的积极性。
（四）有适合草原生态治理工程的高新综合技术及治理模式。
第八条 项目审批原则：
（一）项目建设对全区天然草原或区域范围内生态环境治理具有示范作用。
（二）满足立项的基本要求。
（三）符合自治区天然草原植被恢复建设总体规划布局。
（四）具有草原建设高新示范作用，技术路线及其模式的可操作性强。
（五）保护措施完备。
（六）配套资金落实。
（七）生态、社会、经济效益明显。
第九条 项目审批：
（一）项目建议书、可行性研究报告及建设方案由农业部进行审查、审批。
（二）项目可研审批后，项目承担单位按批复组织编制项目初步设计或实施方案，由自治区畜牧业厅审批初步设计或实施方案，并上报农业部备案。其内容包括：项目建设地点、主要建设内容及规模、确定的治理模式、工程施工设计、主要设备类型、项目总概算、年度实施计划等。
第十条 项目实施单位按本管理办法及工程质量标准要求实施建设。
第十一条 项目工程建设要推行监理制和招投标制。对项目建设主要的设备、物资实行政府采购。
第十二条 项目建设单位应严格按照批准的建设方案（或施工设计）及其它批复文件进行施工建设，不得擅自调整建设内容。因特殊情况确需调整内容，必须按程序逐级上报农业部批复后，方可实施。对违反建设程序和审批权限，擅自变更建设内容、投资规模、建设标准的项目，将视情况调整或停止安排投资。
第十三条 项目实施单位要严格执行项目报表和项目总结制度，加强对项目中间环节和过程的管理，确保工程质量和项目目标的实现。做好项目执行情况报表。７月１５日前报半年报告，下一年１月１５日报全年项目执行情况表。
第十四条 项目实施地要建立健全项目建设档案。内容主要有：
（一）项目建议书、可行性研究报告、上报文件、项目批复、实施方案和有关管理办法及工程质量标准等。
（二）项目阶段性总结、设计方案图纸、图片、声像材料。
（三）项目审批报告、财务报告、技术报告、统计资料。
（四）项目年度总结报告、竣工验收报告等。
第十五条 凡按批准的设计或实施方案所规定的内容、规模和时限建成，符合验收标准的，必须及时按程序组织竣工验收。到验收时限并已具备竣工验收条件的项目，必须在三个月内办理验收手续。同时办理固定资产移交手续。如验收期限已到，但进行验收确有困难的项目，由旗县畜牧行政主管部门逐级报经农业部批准后，可适当延长期限。
第十六条 项目竣工验收的主要内容及标准：
（一）验收内容。项目建设任务、指标及主要生态、经济成效；工程建设质量情况；资金到位及使用情况；各项管护措施落实情况；整体治理模式运转情况及相关文档管理情况。
（二）验收标准。完成项目批复的各项建设指标；工程建设质量达到设计要求和标准；资金足额到位，使用符合规定；生态环境治理效果明显；管护措施落实，治理模式正常运转。
第十七条 项目区要严格执行封育和禁牧、休牧制度，确保项目区草原植被的恢复，巩固项目建设的成果。
第十八条 项目验收后，项目旗县畜牧行政主管部门要将草原管护责任落实到户。草原监理部门要加大执法力度，依法保护建设成果。
第十九条 各级人民政府及畜牧行政主管部门要加强对治理、改良草原的动态监测，制定科学合理的放牧计划并组织落实。积极引导农牧民对高产人工草场建立自我完善、滚动发展的管护机制，长期发挥效益。
第二十条 各级草原技术推广单位要及时总结建设经验，完善改进治理模式，提高科技含量，逐步扩大建设规模。
第二十一条 各盟市旗县畜牧业行政主管部门应根据本办法，结合实际情况制定实施细则，并报自治区畜牧业厅备案。
第二十二条 本办法由自治区畜牧业厅负责解释。
第二十三条 本办法自颁布之日起执行。

关于案外人异议之诉的程序设计

——2008年5月20日在全国法院

民诉法(保全、执行部分)修改座谈会上

黄 奕 新


　　新修改的民诉法第二百零四条创设了案外人异议之诉，但此次修改并未对案外人异议之诉的程序作具体的规定，可能造成在司法实践中难以操作。现就案外人异议之诉的合理设计提出以下肤浅的建议。

一、关于实体关系是否受本诉既判力约束、当事人能否另行起诉实体关系的问题

　　该问题具有重大的实践意义。以最典型的所有权异议为例，执行法院查封了登记在被执行人名下的不动产后，案外人认为该不动产所有权实际归其所有，提出异议，形成诉讼。案外人起诉的最终目标，是要在强制执行程序中排除法院的执行，解除对不动产的查封。但案外人的异议能否得到支持，显然必须先行解决案外人对不动产有否真正所有权这一实体法律问题。在此情况下，受诉法院就不动产所有权权属关系的判断，是否具有既判力，即：如果案外人在异议之诉中败诉后，案外人能否另行就不动产所有权权属关系起诉被执行人；或者反之，案外人在异议之诉中胜诉后，被执行人能否另行就不动产所有权权属关系起诉案外人？此外，该问题还会直接关系到法院管辖的确定、原告诉讼请求的表述、判决主文的宣示等具体程序设计问题(后文详述)。

　　该问题在理论上属异议之诉的性质和标的问题，德国、日本及我国台湾地区早有争论。德国、日本及我国台湾地区均有创设“异议之诉”。学者的论说，从大的方面而言，可以归纳为两派，一是主张诉讼标的仅为是否排除执行的“异议权”，对实体关系没有既判力。姑且称之为“程序说”。二是认为诉讼标的应为实体关系，排除执行是其当然效果。姑且称之为“实体说”。德国、日本及我国台湾地区，在此问题上历来争论很大，但多数学者及实务采前者。

　　我国将来的立法，该如何紧密联系我国的实际，科学界定本诉标的？笔者建议，应当以程序说为基础，兼采实体说的合理因素。

(一)异议之诉的标的，应为强制执行程序中的“异议权”

　　我国旧民诉法虽早有“案外人异议”，但对“异议之诉”，很多学者和执行人员还比较陌生。此次民诉法修改，立法条文上，也仅表述为案外人可以“提起诉讼”，并没有直接明确该种诉讼即为执行法上的“异议之诉”。新民诉法出台后，最高法院民事庭为主承办制定的《民事案件案由规定》，也未给案外人异议之诉一个“说法”，未专门给予一个独立的案由。这些情况表明，立法和民事审判部门可能并未认识到，异议之诉是一种有别于普遍民事诉讼的诉讼类型。造成这种不利情形，很大程度上，就是因为我们没有揭示出异议之诉的特有标的，没有揭示出异议之诉独立存在的价值。

　　举一个反面的案例，可以充分说明创设异议之诉的必要性。比如，某银行申请执行甲公司借款合同纠纷一案，执行法院冻结了甲公司名下的银行存款。案外人乙公司异议称，该存款系其误汇到甲公司帐户，实际应归其所有，要求解冻。由于涉及实体法律关系，案外人遂以被执行人为被告提起不当得利之诉，诉讼中，被执行人承认该款系乙公司误汇，受诉法院遂判决该款归乙公司所有，并令甲公司返还，执行法院据此解冻。这个案例暴露出以普通民事诉讼解决案外人异议存在两个问题：第一，在该案中，作为申请执行人的某银行，认为乙公司系与甲公司恶意串通，帮助转移财产，显然与该案有利害关系，但因为只能作为无独立请求权的第三人参加诉讼，其防御权和上诉权未能得到保障。当被执行人承认案外人的请求时，受诉法院几乎只能作出有利于案外人的判决。这种普通诉讼机制，不仅不能确保真正查明权属，反而可能成为被执行人与案外人恶意串通转移财产的“工具”。第二，不当得利之诉，申请执行人既然未能充分行使诉讼权利，依民事判决既判力原则，显然对申请执行人并无既判力。那么，又何以解释发生于案外人与被执行人之间的判决，能够产生排除执行的效果，能够对抗申请执行人和执行法院依法按照权属公示表见原则对被执行人名下财产的执行呢？比如，本案的申请执行人某银行就抗辩称，即使案外人不当得利之诉胜诉，也只是表明其对被执行人享有不当得利之债权，该债权也不能对抗法院业已实施的冻结行为，案外人应当另行向被执行人请求赔偿损失。

　　因此，异议之诉的标的是异议权，而非权属确认之诉、不当得利之诉等实体关系，这是异议之诉区别于普通诉讼而有独立存在必要的内在本质规定性，也是强制执行法专门创设本诉的法理依据。本诉的主体构造，是案外人与申请执行人之间的诉讼，而不是像普遍权属关系纠纷那样仅发生于案外人与被执行人之间的诉讼。本诉的根本价值，是使得申请执行人有机会就本属案外人与被执行人之间的权属等实体关系纠纷行使诉权，充分发表意见，并取得判决。本诉的最终目的和效果，是指向执行行为该不该排除的问题，实体法律关系只是先决问题和附带问题。

(二)应用“诉的合并”和“争点效”制度，将实体关系尽可能地纳入既判力的范围，以减轻当事人讼累，减少法院讼源

　　把异议之诉的标的限定为程序上的“异议权”，虽然可以确保异议之诉理论上的独立性，但在实践中也有流弊。因为，如果一律将实体法律关系排除于本案之外，那就意味着，法院虽然有对该实体法律关系进行审理，但却只需要对是否支持案外人的异议、是否排除执行作出判决。而且，按照传统民事诉讼既判力原理，本诉判决对实体法律关系并无既判力，当事人对此仍可另行起诉，难以避免讼源、讼累，也容易造成前后判决的矛盾。

　　客观上说，判断是否排除执行，必然要将实体关系作为先决问题。只要这一先决问题经过充分审理，有关当事人得到充分的攻击或防御的机会，诉讼法院已经对这一问题审慎判断，那就应当在一定条件下承认其既判力。在技术上，处理的方法可以有：

1、应当允许案外人起诉时明确将实体关系作为诉讼请求的一部分，请求法院明确予以判决。此时，成立诉的“客观合并”，法院不仅要在事实认定和判决理由中对该实体关系加以判断，也必须在判决主文中予以宣告。

2、如果案外人没有提出上述诉讼请求，为了避免案外人败诉后另行起诉，应当允许被执行人同时起诉该实体关系，法院亦应当合并审理。

3、原被告双方均未诉请的，法院虽不得在主文中予以宣告，但可以考虑引入“争点效”理论，只要该实体关系经过充分审理并在判决理由中予以判断，当事人另行起诉的，后诉法院应当充分尊重前诉的认定，尽量避免前后判决结果不同。

二、关于案外人异议之诉的具体程序设计

(一)关于管辖法院和承办机构

1、异议之诉原则上应由执行法院专属管辖。理由：①在立法例上，日本及我国台湾地区强制执行法律均规定由执行法院管辖。德国严格遵循审执分离原则，在案外人异议之诉上，虽未明确由执行法院管辖，但也还是规定“可以向实施强制执行的地区的法院提起异议之诉”。②在司法实践上，我国一贯是由执行法院处理案外人异议。

2、当事人将实体法律关系一并起诉的，法律应当硬性规定，实体关系诉讼随同异议之诉，由执行法院合并管辖。此种情形，在实践上实际已经有类似做法。比如，银行起诉主债务人时，往往一并起诉不动产抵押人。即使抵押物所在地不在受诉法院所在地，实践中也并未见抵押人提出不动产所在地专属管辖的异议。

3、按照级别管辖规定，应由上级法院管辖的除外。本诉的结果将关系到是否排除对某项财产的执行，可以认为具有财产内容，而且如果允许合并起诉实体关系，更是存在标的金额的问题，故原则上应当适用民诉法关于级别管辖的规定。但是，如果该管法院是执行法院下级法院的，仍由执行法院管辖。

4、法院内部具体承办本诉的部门，原则上以民事审判庭为宜。